2020-07-06 17:26:20新京报 编辑:徐伟
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不止“维正之供”:国家治理视角下的田赋制度

2020-07-06 17:26:20新京报

在清代官方文献中,田赋常被定义为“维正之供”。这一称谓已经远离其本意,更接近“正供”之意。周健在《维正之供》一书中所讨论的“田赋”,并不仅仅是法定财政收入,而是围绕着田赋形成的一整套财政体系。

撰文 | 申斌

(广东省社科院历史与孙中山研究所助理研究员)


 “不胜骇异”。当乾隆帝在上谕中写下这四个字时,他登基不过两年,年方27岁。被后世奉为“乾隆盛世”的漫长统治刚刚开始,但他早已意识到自己继承的庞大帝国,绝非执政之初列位臣工在贺表中所描述的那样河清海晏,而是浊流暗伏。不仅前朝留下的诸种秕政积而未清,本朝伊始,暗藏弊端也渐浮出水面。


让年轻的皇帝“不胜骇异”的,是四川巡抚硕色不久前呈递的一份奏折。奏折中提到四川长期沿袭的一项“陋规”,在火耗税羡之外,每银百两,提六钱,称之为“平余”,用以充当地方衙门杂事之费用。“火耗”本就是朝廷正式税收地丁银之外,向民众收取的额外费用,可以说是税外加税。由于这项额外税费的征收无一定之规,征收多少全凭官员己意。


乾隆帝的父亲雍正帝同样也是在登基的第二年,以山西巡抚奏请通省耗羡存公为由,将原本灰色的火耗归入公费,彻底洗白。他本以为朝廷将火耗归入公费,规定征收额度,便可以避免官员滥收之弊。但意想不到的是,到了他的继承人乾隆帝时,地方官员竟又在火耗之外创造出新的灰色税费“平余”,而且还是皇帝长期不得而知的“相沿陋规”。


“火耗之报官,原以杜贪官污吏之风。若耗外仍听其提解,此非小民又添一交纳之项乎?一项如此,别项可知;一省如此,他省可知”,“不胜骇异”的乾隆帝谕令将平余“永行革除”。但查阅档案资料,就会发现,这项被乾隆帝命令永行革除的灰色税费不仅存活下来,而且“发扬光大”。其名目之多,令人眼花缭乱,有所谓借官银熔铸损耗的“补平”“补色”“宝平”“重平”,有官方解运钱粮的“解费”“领费”“委员程仪”,由解交各级衙门书吏的“上房费”,处理填造公牍的“奏效费”。与之相比,“平余”不过是个中分枝而已。


年轻的皇帝自然不会逆料到自己的严旨谕令竟会被地方官员置若罔闻。几天后,他又颁布了另外一道谕旨,下达给贵州古州的苗民。古州自清初便以叛服不常著称,一如乾隆帝在谕旨中所言“素性凶顽,每多自相仇杀,视人命如草菅,且时时出扰内地,戕害居民,劫夺行旅,为黔楚数省之患久矣”。历经朝廷叠加剿抚,直到近来才得以平靖。面对这样一个时时搅扰朝廷的叛乱渊薮,皇帝却决定加恩此地苗人:“特命将维正之供,尽行革除。”


但后来的事实证明,皇帝的旨意同样未得到官员的严格执行。尽管官员在赋税造册时往往记录古州“无税可征”。但当地私下授受屯田的事件却有增无减,官员也借此上下其手,收取田赋之外的灰色税费。到乾隆的孙子道光在位期间,不得不再度恢复古州的赋税。


这两件事情看似毫不相关,但仔细思忖,其内部却存在着一种共同的逻辑。这种逻辑决定了皇帝对地方官员在朝廷正税之外私加灰色税收近乎极端的零容忍,也决定了皇帝为何会特意加恩一群叛服不常之人,更决定了官员们为何会对皇帝的旨意阳奉阴违。


关键,正在于“维正之供”这四个字上。


《维正之供:清代田赋与国家财政(1730-1911)》周健著,谭徐锋工作室|北京师范大学出版社,2020年1月


“维正之供”:国家在经济中的意义


乾隆帝谕旨中的“维正之供”,恰好也是清代财政史研究者周健的这部专著《维正之供:清代田赋与国家财政

(1730-1911)

》的书名。


这个文质彬彬的古老词语,出自历朝历代奉为经典的《尚书》中《无逸》一篇:“文王不敢盘于游田,以庶邦惟正之供……继自今嗣王则其无淫于观,于逸,于游,于田,以万民惟正之供。”


但如周健在书中所指出的那样:“在清代官方文献中,田赋常被定义为‘维正之供’。这一称谓已经远离其本意,更接近‘正供’之意。”周健将“田赋”称为“维正之供”,并赋予它更深广的涵义:


“田赋是国家财政中最重要的部分,其额数是固定的,征解俱有经制。因其为度支所系,关系匪浅,小民应竭力全完,官员应勉力催征,不可使其缺额,致影响国家俸饷之发放,王朝大政之运作。”


因此,作为“维正之供”核心的田赋,不仅在19世纪中叶以前清朝国家法定财政收入中占据接近四分之三的份额,而且在传统政治观念中具有至高无上的地位。田赋背后承载着超出于“财源”之上的政治象征意义——它既是编户齐民对君上的义务之体现,也是帝王衡量官僚行政架构可靠性和有效性的指标。


然而,周健在书中所讨论的“田赋”,并不仅仅是法定财政收入,而是围绕着田赋形成的一整套财政体系。它包括雍正年间摊丁入地改革后,田赋的主体以货币形式征收的“地丁银”,也包括与地丁银一并征收的供应漕运钱粮的“漕项”、杂赋屯饷,以及以实物形式征收的米粮和清代税目中的“漕粮”。这些税收被称为“正项钱粮”和“天庾正供”,它们可以说是国家法定的正规税收。而在这些正规税收之外,还有一系列与之紧密相关的灰色税收。它们也是体系中的一部分。如果将以田赋为核心的正规税收比作推动国家运行的财政机器的话,那么这些灰色收入,则是注入机器的润滑剂。


让年轻的乾隆帝“不胜骇异”的“平余”,正是田赋庞大体系中的一环。尽管只是其中一线,但可谓牵一发而动全身。其中牵涉的国家财政体系中朝廷与地方的财政互动,皇帝、官僚与作为税赋承担者的基层臣民之间的关系,寻踪追迹,足以勾勒出一幅帝国政治、经济与社会的活画卷。所以,对田赋的讨论,除了要从财政、官僚人事和基层社会这三个“现实主义”的角度考察其运作,还要注意到笼罩着其运作全程的政治氛围,庶几才能更好地切近历史场景。


乾隆统治时代以降的清代田赋研究,其核心问题正在于,在外部环境巨变的情况下,一个以稳定为预期且形成了强大制度惯性的财政体系应该如何调适。这种调适的程度又与整体经济结构、财政结构变迁相互因应。


这本专著的重要价值,恰在于以18世纪中叶以降的清中后期田赋尤其是漕粮为对象,结合关键性事件或历史切面,给我们透视了当时财政运作实态和制度变迁机制。在分析上兼顾了田赋管理技术约束与田赋承载的政治观念。在晚清官场逻辑下,解说官僚人事与财政运作的关联。鲜活地揭示了田赋承载的政治涵义,以及这种政治观念给田赋制度运转、变革带来的巨大影响。


以这本书作为起点,我们或许可以理解皇帝“不胜骇异”的真正原因,究竟是像谕旨中冠冕堂皇所言,是忧心“小民又添一交纳之项”,给他龙心轸念的臣民又增加了一项负担,还是别有其他原因。也可以探究地方官员为何会冒着违抗圣旨的危险,仍然采取种种手段暗度陈仓,将这项灰色税收坚持到底。因此,不妨循着本书所引述的那些身在其中的帝王、官员、幕友、吏役和普通民众的所见所闻,讨论了围绕田赋的两个政治理念的影响:“不加赋”、漕粮实物征解。


1793年马戛尔尼访华使团的随行画家绘制的卖米小贩。

必要之恶?当现实危机遭遇制度惯性的“魔咒”


“今海宁承平已久,户口日繁,若按见在人丁加征钱粮,实有不可。人丁虽增,地亩并未加广,应令直省督抚,将见今钱粮册内有名丁数勿增勿减,永为定额。其自后所生人丁,不必征收钱粮。”


这道康熙五十一年二月二十七日由康熙帝亲自颁布的谕旨,就是有清一代众人皆知的那句金口玉言:“滋生人丁,永不加赋”的来源。


自清朝入关后,顺治朝的“免除加派”、康熙朝的“永不加赋”,都不仅是一项简单的赋税政策,而是作为强化本朝合法性的政治宣言确立的,具有清朝的“祖宗之法”的地位。在口号提出当时或稍后不久,朝野上下都对其宣言意味心知肚明,所以才会有把继续征收的辽饷加派改名九厘银的做法,以及雍正朝的耗羡归公改革。但是随着时间推移,朝廷长期大力宣扬的口号会变成从君主到臣工绅民头脑中的“魔咒”——不管实际情况如何,“加赋”、“加派”这两个词是万万不可见于朝廷政令的。


无论实际运作中额定田赋之外的附加性征收已经多到什么程度、无论“不加赋”已经给从百姓到州县再到中枢造成了多么大的困境,从九五之尊到州县官员都无人愿意、敢于在律令层面进行突破。被不断强化的“不加赋”的政治理念,哪怕一开始只是聚拢人心、宣扬德政的说辞,也会慢慢变成一种强大到连嘉庆皇帝也难以突破的力量,一种不能承受之指责,成为制约田赋制度变革的最大因素和最主要理由。


嘉庆二十五年清查陋规的流产就是明证。被作者称为第二次耗羡归公的咸同年间钱漕改章,虽然事实上扩大了法定财政规模,但基本是利用财政核算手段

(银、米)

与征收手段

(铜钱)

的分离,通过提高漕粮、地丁实征折价的办法实现的,在字面上勉强保住了“不加赋”的祖训。


只有到了甲午战败尤其是庚子事变之后,王朝到了生死存亡关头,才在巨大的筹款压力下,抛却政治正确的口号,田赋附加税开始光明正大地登场。


但如作者指出的,“加赋”本身的含义存在模糊性,因此进一步探讨不同人在不同语境下如何定义“加赋”,何时以“加赋”拒绝更改,何时巧妙地避开羁绊,可以进一步揭示“不加赋”话语及观念与财政运作的关系。


乾隆年间宫廷画师徐扬绘制的《盛世滋生图》,描绘理想统治下“盛世滋生,永不加赋”的富庶场景,图中展现的是江苏藩台衙门前热闹的街市景象。

田赋中的漕粮,最突出地体现了传统政治思想中实物征收、实物储备的理财观念,围绕数百年的漕粮、漕运,又衍生出从州县“吃漕饭”的“刁生劣监”到运丁水手,从书手幕友到漕运总督一系列形形色色、正式非正式的利益相关机构和人员。可以说,漕粮、漕运制度是清朝财政制度中制度惯性最大的一个,河运难以改海运,本色漕粮难以在法条上确立折征采买制度,本色漕粮难以实现折银解京。


因此,对18世纪中叶以降清代漕粮、漕运制度考察,就有超出财政史的价值,而可以成为管窥传统中国制度变迁之复杂性的一扇窗户。就漕粮、漕运制度而言,制度惯性主要来自官僚人事制度导致的“因循为上”、避免参劾物议的官场风气,传统理财观念的约束,依托旧制度形成的利益集团的阻挠。更具体地说,河运难以改海运,还因为改革后面临的社会失序风险;本色漕粮难以实现折银解运进京,还因为对京师米粮供给安全的担心。


漕粮制度转变的最终达成,或许主要也不取决于既有制度内部的自我革新动力强大与否,而是来自于外部环境的变化。轮船带来的交通运输条件突飞猛进,北京周边地区

(北直隶、东北)

农业生产发展和粮食市场成熟,应该才是让朝廷最终放弃实物漕粮解运的根本原因。尽管漕粮海运、折银征解肯定意味着朝廷对市场手段信任的提升,但是,这与从贡赋逻辑向市场逻辑演变的关系,似乎还有细加考量的余地。


贡赋逻辑下的漕粮制度固然是以确保皇室、朝廷为第一要义,却也是综合考虑成本、风险和效果的结果。坚持实物漕粮解京,本质上还是出于确保京师粮食供应安全的考虑。雍正朝在京畿尝试水利营田,发展畿辅农业生产,就包含着缓解漕运压力的意图。随着外部经济环境更新,当改变达成目标方式的风险显著降低时,制度变革恐怕在贡赋逻辑下也能得到解释。


外部环境具备而制度变革依旧举步维艰,我觉得与其说是“不计成本”的贡赋逻辑所致,不如说是制度惯性的结果,突破惯性的契机仍旧是军事背景下的财政危机。但在这种突发紧急状态下展开的变革,只能聚焦于短期内可见效的应急措施,没有时间和稳定的环境去细密地进行综合系统的制度调整,而在相对安定的环境下根本不会有人冒着未知的风险去触动一套包含复杂利益纠葛的制度

(因循是理性选择的结果)

,这正是晚清国家治理的困局所在。


目前所见晚清漕务变局的契机在于军事财政危机,但最终让其常态化的原因,应该还有更深刻的原因。毕竟清末是“数千年未有之变局”,各种新的环境、资源、技术乃至观念,不但提供了试行新制度的可能性,也让试行新制度衍生出的利益及利益集团开始有可能与旧格局一较高下。我想应在这种整体历史背景下来理解作者所说的“市场逻辑”。本书展示的被动应变和主动探索之耦合关系意味深长。


《闹漕惩办》记述晚清镇江一场所谓的闹漕事件。因镇江闹灾,粮食欠收,众人遂推举江某报官请求赈济灾民。反而被漕总拘捕。众怒之下引发闹漕事件。最后,漕总将闹漕之过归咎江某头上,自己安然无恙。

财政史一般被归为经济史的分支,因此,研究者比较容易不假思索地在财政政策和社会经济环境之间搭建起逻辑链条——恰好当时官僚的奏疏也多如此表述,貌似合理且有依据。但清代官员们首先面对的,并不是民生、物议,而是其为官的生存实际——考成、考课的指标,降罚的压力,言官参劾的可能,上级、同僚、下属与自己的私人关系及公务协作的融洽程度,与本地乡宦、士绅的协商。


尤其是到了“千里为官只为财”已经成为通行理念的晚清,对绝大多数外官而言,免于降罚,不酿成民变,不招致参劾、不与同僚妄生抵牾,才是财政施策提出的首要考量。当地社会经济状况,是要通过多种传导机制才进入地方官财政决策逻辑的。


或许有读者会感慨造成这种官场生态的官僚体制,认为是它使得地方官员不能勇于任事,全力解决在地社会经济问题。但我们不要忘记,正是这种考成、降罚的官僚人事制度,确保了清代正额、额外互补、“包征包解”的财政体系能够继续支撑大清王朝这么久。


“盘中之丸”:国家建构与市场体系碰撞下的财政秩序


从本书讨论的主题出发,我们可以引向两个关系到理解明清中国更为宏大的话题:一是近世国家财政与市场波动性的关系,二是清朝的国家建构方式。


明万历至清雍正,田赋管理基本架构形成,此后的制度改革似也基本属于“丸未出盘”的状态,因为国家对商业市场手段的接纳和运用本来就是汉代均输平准以来的传统智慧。宋、明、清的财政史学人相聚常有“你说的现象我这里也有”之语,这恰好说明这种制度架构及其演进逻辑具有某种内在自律性,体现的是传统社会和国家里某些稳定的结构性因素。但是16世纪大航海时代以降,使得“丸欲出盘”的因素却一直在稳定地扩大。这就是与国际贸易密切联系的国内市场扩张与市场化程度的深化

(岸本美緒《明末清初の市場構造ーーモデルと実態》)


清代法定田赋,采取以长期稳定为预期的定额财政管理方式。但是货币化征收、19世纪开始核算手段与征收手段的分离

(以银核算地丁银、漕项,以米核算漕粮,而实际向百姓征收铜钱)

,使得国家财政规模与银钱比价和米价波动密切关联。白银供给主要受到对外贸易影响,白银价格与国际金银价格存在连动,银钱比价和米价则是多种因素综合作用的结果。这种外部影响和市场波动性,给清朝国家治理带来的挑战完全不同于叛乱、灾荒等传统课题。朝廷能明确感知到这种波动给国计民生、财政运作带来的深刻影响,却无法依靠针对明确个体的军事暴力和官僚人事制度等传统治理手段解决。海潮般的“市场波动之势”是18世纪中期以降清朝国家田赋治理的最大挑战。


《木隶催粮》,描述长洲县令为逼迫治下大户潘某缴纳拖欠税粮,制作了连个木头隶役,手持欠单,强行搬到他家正堂,迫使其完粮纳税。但知情人指出,所谓潘某欠粮是遭到了漕总张某的诬陷,但县令偏信偏听,搞出此等闹剧。

一方面,清前期经历的人口长时期稳定增长,使得人口从明末的1.5亿增加到1850年的4.3亿。18世纪物价也呈现出持续温和上涨趋势。这一大背景下实际财政收入萎缩而支出扩大,是乾隆三十年前后清代田赋达到转捩点的主要原因。本书的这一论断得到当时官员们观察的支撑。但是其具体关联机制与程度,还有很大的探究空间,尤其是量化分析十分必要。另一方面,官员们也在学习与波动性共舞的技艺。19世纪初州县官利用银钱比价进行勒折浮收开辟自主财源,同治年间江苏漕粮盯住米价波动的弹性征价制度都是学习成果。


但是,初学者毕竟步履蹒跚,用传统静态思维看待建立在银贱钱贵条件下的钱漕盈余,结果就是随着光宣之交的银贵钱贱逆转而给州县财政造成毁灭性打击,朝廷摊派随之无着。正是这些教训,促使清末民国时期国人开始认真考虑货币主权问题。而贡赋经济与世界市场的整合,则如刘志伟在《中国王朝的贡赋体制与经济史》所主要论述的那样,是更为复杂漫长的故事。


财政秩序同样让我们反思清朝国家建构。周健强调“包征包解”关系不但存在于州县官府与小民之间,政府体系内部的财政关系也是由多层次、多线条的摊派-承包机制支撑起来的。而且乾嘉之际,如当时著名学者章学诚所言:“督抚挟于州县,州县挟于吏役”已成“天下之势”。结合华南研究提出的清代“国家内在于社会=社会内在于国家”的认识,那么我们对清朝的国家建构就应当有一套全新的认识,对“专制主义中央集权的顶峰”的真实内涵也应当有新的理解。


如前所述,维系摊派-承包式财政体系在政府系统内部存续的,在现实层面主要是官僚人事制度;但是,国家建构不同于企业管理,固化到头脑中的政治理念对官僚士人的约束力恐不容小觑。哪怕他们“为官只为财”,这一方面似乎还有很大探究的空间。就州县以下的基层社会而言,除了现实层面的赋役征收关系包揽化和中间集团发育外,日本学者岩井茂树在《武進県『実徴堂簿』と田賦徴収機構》中,根据并无实际作用的实征册被年复一年的编造呈县,指出这一行为的意义在于其政治象征性——确认包揽人员、组织的行为是得到国家授权的,是国家行政的一环。这不禁让人想起郑振满教授地方行政体制仪式化的提法。


如此看来,政治理念、行政仪式背后的象征意义,都作为真实的力量参与着清朝国家的建构,这或许促使我们再思清代政治史。


撰文 申斌

编辑 李夏恩 徐伟

校对 翟永军

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