全国人大代表、深交所总经理王建军拟向大会提交《关于修改证券法，建立证券市场违法主体向受损投资者返还违法所得的行政处罚制度的议案》，笔者对此极为认同，应进一步完善证券市场民事赔偿制度。

《证券法》第232条规定了民事赔偿责任优先原则。然而在现实中，依据我国现行程序法的规定，行政责任与刑事责任的裁决与执行在时效上都优先于民事赔偿责任；且《行政处罚法》规定，行政罚没款必须全部上缴国库，当事人到指定银行缴纳罚款，银行应当将罚款直接上缴国库，在上缴行政罚款和刑事罚金后可能再也无钱用于民事赔偿，使得“证券民事责任优先原则”在实践中难以落实。

对证券违法违规予以行政罚款或刑事罚金，目的并非增加国库收入，而在于震慑和阻吓违法违规，事实上国家从证券市场已可收取到大量的印花税收入。股民眼睁睁看着操纵行为人巨额财产被行政罚没、自己却求偿无门，或许股民对巨额行政罚款反会有抵触心理。因此，在违法违规者难以同时承担民事责任、行政罚款、刑事罚金时，民事赔偿责任优先原则必须得到切实维护。

王建军对此提了四方面建议：一是建立责令违法主体向受损投资者返还违法所得的行政处罚制度，构建赔罚一体机制；二是继续完善行政和解制度，促使相关责任主体主动赔付投资者；三是改革现有证券行政罚没款缴纳制度，建立行政罚没款先赔后缴（国库）机制；四是延长冻结、查封等证券行政强制措施的期限，确保行政罚没款执行到位，夯实责令返还违法所得制度的基础。

其第一条建议非常新颖。此前行政处罚与民事赔偿是彼此不大关联的两条线，现在提出由行政部门“责令”违法主体向受损投资者返还违法所得，并作为行政处罚措施的一条，由此行政处罚与民事赔偿紧密关联，以国家机器威力要求违法主体履行赔偿责任，可增强民事赔偿的落实力度。

事实上，香港《证券及期货条例》第213条规定，任何违法违规已发生、正发生或可能发生，香港证监会可向原讼法庭申请作出“使交易各方回复他们订立交易之前的状况”等命令，这也是公权力介入民事赔偿的范例。

其第二条建议其实与第一条也相互关联。行政部门要引导违法主体履行赔偿责任，当然得有一定激励机制，这就是行政和解，监管部门以终止调查执法程序为条件，引导涉嫌违法违规主体主动缴纳行政和解金，投资者则可向行政和解金管理机构申请补偿。

但此前行政和解案例并不多见，主要是因为2015年证监会《行政和解试点实施办法》对适用行政和解设定了较高门槛。笔者建议，行政部门应以保护投资者利益为首要宗旨，降低适用行政和解门槛，尽量引导违法违规者通过行政和解方式解决民事赔偿纠纷。

其第三条建议是在操作层面实现民事赔偿优先的目标。目前证券行政罚没款直接上缴国库，此次王建军建议行政罚没款先赔后缴（国库），笔者建议在此基础上还可进一步明确操作细则。

美国《萨班斯法案》第308节规定了“投资者公平基金”，用于抚慰违法行为受害者。美国公平基金有点类似于A股市场万福生科等虚假陈述事件投资者利益补偿专项基金，不过两者的资金来源区别很大，美国公平基金的资金来源既包括违法者吐出非法所得，还包括罚款，主要是通过证券执法归集。

笔者建议，对A股违法违规案，也可设立投资者民事赔偿基金，基金由证券投资者保护基金公司管理和分配。赔偿基金的一个主要资金来源，就是行政罚款。也即行政罚款先赔偿给利益受损投资者，待违法违规者履行民事赔偿责任之后，再将行政罚款剩余部分上缴国库，若发现被告还有可执行财产、可申请法院执行，执行回来的财产作为行政罚款补缴国库。

其第四条建议是强化监管部门的冻结、查封等权利来确保民事赔偿责任的落实。按目前规定，证监会冻结、查封的期限为6个月，因特殊原因可延长。由于案件处理、行政处罚可能在6个月内难以办结，此时若解除冻结、查封措施，等到行政处罚时、没有资产可以执行，因此，王建军建议适当延长冻结、查封时间，这是有必要的，笔者对此也高度赞同。

□熊锦秋（财经评论人）编辑 陈莉 校对 何燕