在生态环境和资源保护等领域开展检察机关提起公益诉讼改革试点；北京、内蒙古等13省份拟“尝鲜”

　　公益诉讼

　　新京报讯 （记者张媛）检察机关拟叫“公益诉讼人”，并对污染环境、食品药品安全、国有资产保护等领域案件提起公益诉讼。昨日，最高检提请第十二届全国人大常委会第十五次会议，审议关于授权在部分地区开展公益诉讼改革试点工作的决定草案，希望在北京等地开展公益诉讼改革试点。

　　十八届四中全会提出探索公益诉讼

　　此前，十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度的改革要求。之后，最高检起草了决定草案，拟在13省份开展一场为期两年的试点。

　　昨日，最高检检察长曹建明在全国人大常委会上作决定草案的说明。他表示，近年来，污染生态环境、危害食药安全等侵害公共利益的事件时有发生，各界呼吁检察机关通过提起公益诉讼等方式保护社会公共利益的要求日益强烈。

　　在国有土地使用权出让、生态环境和资源保护等领域，一些行政机关违法行使职权或不作为，使国家和社会公共利益受到侵害。由于我国目前保护国家和社会公共利益的法律制度还不十分完备，对此类违法行政行为缺乏有效监督，因此四中全会提出探索公益诉讼。

　　提起公益诉讼分民事、行政两种

　　根据决定草案规定，检察机关提起的公益诉讼分为民事、行政两种。提起民事公益诉讼的案件范围，将确定为检察机关在履行职责中发现的污染环境、食药安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的案件；提起行政公益诉讼的范围，将为生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关，违法行使职权或不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害的案件。

　　决定草案规定，提起民事公益诉讼之前，检察机关应当依法督促或支持法律规定的机关或有关组织向人民法院提起民事公益诉讼。提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或依法履行职责。

　　本月2日，全国人大法律委已审议该方案。此次常委会期间将其列入议程，审议修改完善后将作出决定是否授权。决定草案如通过，最高检表示将适时推出细则；试点期满且实践证明可行，将再提请全国人大常委会修改完善有关法律。

　　■ 落地

　　北京 分设民事和行政检察机构

　　据北京市检察院副检察长黄宝跃介绍，今年5月，中央全面深化改革领导小组审议通过《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》时，已经获悉北京市检察机关被确定为试点单位之一。为此，北京检察院率先在全国实现市、分两级检察机关，将民事和行政检察机构分设出去，不再与传统的刑事公诉业务放在一起。

　　机构分设以来，行政检察向行政机关等发出检察建议10份，采纳建议6份，监督领域涉及拆迁管理、公安执法、劳动保障、违法建设查处等领域。

　　试点拟选择13省份

　　北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃

　　焦点1

　　检察机关为何叫“公益诉讼人”？

　　根据决定草案，在公益诉讼案件中，检察机关是为了“公益”而提起诉讼，所以方案稿将检察机关提起诉讼的身份确定为“公益诉讼人”。最高检认为，这一称谓，既与检察机关在刑事诉讼中的传统称谓相区分，又保持了内在的一致性。

　　据中国政法大学环境法教授王灿发介绍，这些年来，各界关于检察机关探索公益诉讼的呼声越来越多，事实上各地检察院也都在先行先试。比如2003年4月，山东乐陵市人民法院受理乐陵市人民检察院诉范金河污染案，被称为我国第一个著名的环境公益诉讼案例。最近一个典型案例是今年1月，贵州毕节市金沙县检察院将环保局告上法院，要求其履行职责处罚某企业，这是我国首起由检察机关直接作为原告向环保部门提起的行政公益诉讼案。

　　但是，关于检察机关的主体身份问题一直存在争议。因为按照我国法律规定，检察机关本身是法律监督机关，那么在民事诉讼中，如果检察机关作为诉讼的一方状告他人，一旦败诉后，那么检察机关是作为监督机关提起抗诉还是作为当事人提起上诉？如二审仍败诉，是抗诉还是申诉，也是难题。王灿发认为，决定草案将其称为“公益诉讼人”是一种变通方式，但仍与现有诉讼格局存在衔接问题，需要通过试点摸索后再确定。

　　焦点2

　　为什么要设置“诉前程序”？

　　决定草案中提出，在提起民事公益诉讼之前，检察机关应当依法督促或支持法律规定的机关或有关组织，向法院提起民事公益诉讼；在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或依法履行职责。

　　这其中，谁是法律规定的机关或有关组织？

　　据王灿发介绍，2012年民诉法修改首提公益诉讼，当时规定只适用于消费者权益保护和环境保护两项，诉讼主体是法律规定的部门和有关组织，但具体是哪些部门并不明确。后来，消法提出涉及消费者权益保护的诉讼主体是消协，2014年环保法通过时专门规定了环境保护公益诉讼的主体是环保社会组织，比如在辖区市级以上人民政府民政部门登记的组织，需具备五年以上、没有违法记录等条件。

　　中国政法大学民事诉讼法教授宋朝武认为，特别设置诉前程序，主要是为了节约司法资源。我国由于特殊国情，国有企业、集体企业占主导地位，很多人对于保护国家、集体、社会利益的案件力不从心，那么由强有力的国家公权机关检察院提起公益诉讼就很有必要。同时，由于我国恰处在转型期，上述侵权案件非常多，如果都交给社会组织机构不行，都交给检察院又顾不过来，那么通过设置一个“缓冲”程序，既避免了滥诉，又可以提高检察监督的效力。

　　根据决定草案，经过诉前程序，法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，行政机关拒不纠正违法或不履行法定职责的，由检察机关提起公益诉讼。