新京报快讯（记者 何强）政府信息公开条例在实施11年后迎来修订。4月15日，国务院公布修订后的政府信息公开条例，自2019年5月15日起施行。条例坚持“公开为常态、不公开为例外”的原则，明确机关职能、行政处罚决定等十五类信息各级行政机关应当主动公开，并对不公开政府信息的具体情形做了明确。
此外，对于同一申请人反复、大量提出政府信息公开申请的问题，修订后的条例规定了不予重复处理、要求说明理由、延迟答复并收取信息处理费等措施。
亮点1
机关职能、行政处罚决定等十五类信息应主动公开
我国现行政府信息公开条例自2008年5月1日起正式施行，随着改革深入和信息化发展，条例在实施中遇到一些新问题。2017年6月，政府信息公开条例启动修订。
据司法部负责人表示，此次条例修订坚持“公开为常态、不公开为例外”的原则，凡是能主动公开的一律主动公开。
记者注意到，修订后的条例在现行条例规定的基础上，对各地区、各部门实践中主动公开的政府信息进行重新梳理分析，扩大了主动公开的范围和深度，明确各级行政机关应当主动公开机关职能、行政许可办理结果、行政处罚决定、公务员招考录用结果等十五类信息。
同时，规定设区的市级、县级人民政府及其部门，乡（镇）人民政府还应当根据本地方的具体情况主动公开与基层群众关系密切的市政建设、公共服务、社会救助等方面的政府信息。《条例》还提出，行政机关应当按照上级行政机关的部署，不断增加主动公开的内容。
此外，条例还建立健全政府信息管理动态调整机制、依申请公开向主动公开的转化机制。要求行政机关对不予公开的政府信息进行定期评估审查，对因情势变化可以公开的政府信息应当公开；行政机关可以将多个申请人申请公开的政府信息纳入主动公开的范围，申请人也可以建议行政机关将依申请公开的政府信息纳入主动公开的范围。
亮点2
依法确定为国家秘密的政府信息等 规定不予公开
记者注意到，条例规定不予公开的政府信息具体包括：依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息。
同时，考虑到行政机关内部事务信息不具有外部性，对公众的权利义务不产生直接影响，过程性信息处于讨论、研究或者审查过程中，不具有确定性，行政执法案卷信息与当事人、利害关系人之外的其他主体没有直接利害关系，且通常涉及相关主体的商业秘密和个人隐私，条例规定，行政机关内部事务信息、过程性信息及行政执法案卷信息可以不予公开，但法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。
亮点3
取消“三需要”门槛 方便公众申请获取政府信息
现行条例第十三条规定，除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。修订后的《条例》删去申请获取相关政府信息需“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”的规定。
据司法部负责人介绍，这一方面可以进一步保障公民、法人或者其他组织依法获取政府信息的权利。此外，在条例的实施过程中，对于“自身生产、生活、科研等特殊需要”如何把握，有关方面存在不同的理解，容易引发争议。在征求意见过程中，专家学者和社会公众认为取消这一规定能够体现建设阳光透明法治政府的总体方向，方便社会公众依法申请获取相关政府信息。
司法部负责人表示，需要注意的是，删去“自身生产、生活、科研等特殊需要”的条件限制并不意味着可以没有规则、不当行使政府信息公开申请权。对于同一申请人反复、大量提出政府信息公开申请的问题，修订后的条例也规定了不予重复处理、要求说明理由、延迟答复并收取信息处理费等措施。对于申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动的，行政机关应当告知申请人通过相应渠道解决。
解读1
条例修订使不予公开范围界定更为科学明确
中国社科院法学研究所副所长、研究员周汉华对新京报记者表示，如何界定不予公开的政府信息范围，既是条例实施的难点，也是本次条例修订的重点，更是整个政府信息公开制度良性运行的基点。
他表示，对不予公开的范围，条例原来采用的是具体列举加兜底条款的方式，具体列举的三类例外分别是国家秘密、商业秘密、个人隐私，兜底条款指的是“国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”（简称为“三安全一稳定”）。条例实施中，这种规定方式的主要问题是具体列举的情形太少，比其他国家明确列举的不予公开种类都要少得多，不具有科学性、可操作性，并导致诸如与公众利益无关的纯粹行政机关内部信息、公开后会影响决策或行政执法公正性的过程性信息等均陷入公开不合理、不公开不合规的两难境地。
周汉华表示，实践中，导致的后果之一是兜底条款的过度适用，影响信息公开制度的公信力，因为毕竟不是所有申请事项都会导致“三安全一稳定”这么严重的后果；后果之二是不同义务主体分别采用不属于政府信息、申请人不具备“三需要”的申请条件、申请人滥用申请权以及其他各种各样的不予公开理由，即使条例实施缺乏刚性，也使公开范围界定问题外溢到其他制度，产生连环负面效应。
周汉华表示，本次条例修改，进一步丰富了不予公开的政府信息的种类，明确将内部事务信息、过程性信息、行政执法案卷信息纳入具体列举的范围。内部事务信息属于行政机关内部事务，对行政相对人的权利义务不产生直接或实际影响，公开之后可能会对行政机关的正常工作造成不必要的影响。过程性信息尚处于讨论、研究或者审查过程中，不具有确定性，公开后可能会误导公众，也可能干扰行政机关公正、合理地做出决策。内部事务信息和过程性信息不宜公开，既是绝大多数国家的通行做法，也是条例实施的实践经验，国办文件以及一些地方、部门的实施性规定均已将这两类信息纳入不予公开的范围，司法实践中也得到人民法院的确认。
“条例本次修订不予公开范围将实践中积累的经验与做法明确规定到条例中，使不予公开范围的界定更为科学、明确、具体，既提高制度的权威性，也便于条例的实施，有效解决过去存在的各种突出问题。”周汉华表示，这还有助于形成具体例外规定与一般兜底条款之间的良性互动，义务机关绝大部分情况下都应该首先适用具体例外规定，真正会对国家安全等造成影响，具体例外又缺乏规定的，才适用兜底条款，以改变过去那种过度适用兜底条款的现象。
解读2
不合理利用政府信息公开申请权造成众多负面影响
中国政法大学法治政府研究院院长、教授王敬波对新京报记者表示，不合理利用政府信息公开申请权的行为造成众多负面影响，“这些行为大量且长期地消耗行政机关有限的人力、物力资源，其中不合理利用诉权、恣意提起行政复议和行政诉讼的行为也极大加重了原本负担就很重的法院的负担，行政和司法资源在公益和个人私益之间失衡。”
此外，行政机关对不合理利用申请权人的申请内容倾注了大量时间和精力，导致的社会公共服务水准的降低显而易见会影响其他申请人的正当权益，造成知情权的实质不平等，动摇公众对信息公开制度的信赖。
“行政机关一边完成大量但无意义的非正当申请工作，一边面临公众信赖的丧失的局面，可能使公务人员在工作中陷入消极被动状态。对于不合理利用申请权行为，如果不及时进行规范，不仅会使行政机关工作人员和公众丧失对信息公开制度的信心，还可能从根本上动摇制度的根基，质疑制度存在的合理性。”
王敬波表示，政府信息公开申请权的权利不合理利用是国际上的普遍问题，我国对于该问题的成因、判断基准和具体方法的探究等议题的研究仍然任重道远。对公民信息权和知情权的保障以及要求行政机关积极履行说明义务，是信息公开制度不变的主题与使命，而对于制度衍生的“权利不合理利用”问题，进行规范确有其必要性，但不宜也不能“矫枉过正”，成为限制政府信息公开申请权的拦路石。
新京报记者 何强 编辑 张畅 贾文程
校对 郭利琴
