■ 一家之言

  叫停地方政府的土地储备贷款,可以有效防止地方政府的隐形债务规模无序扩大,进而化解经济下行中尤其可能出现的地方债务风险。

  地方政府的土地储备贷款将被戴上紧箍咒。近日,为规范地方土地储备,财政部等四部委联合发文,其中明确规定,2016年起,地方政府不能再向银行举借土地储备贷款。

  从地方政府债务管控的角度讲,在新的经济改革形势下,叫停土地储备贷款非常必要。叫停土地储备贷款与新“新预算法”的精神是一致的,有利于地方政府借债行为的规范化,尤其在地方政府债务负担过重的当下,可以防止债务状况的暗中恶化。按照新预算法的规定,地方政府举债要通过发行地方政府债券这一正规途径进行,叫停土地储备贷款,可以避免地方政府隐形债务的无序滋长。

  防范债务风险,也是政府出台此文的本意。财政部的文件中对土地储备相关的债务有更为详尽的约束,即明确要求,地方政府应在核定的债务限额内,根据本地区土地储备相关政府性基金收入、地方政府性债务风险等因素,合理安排年度用于土地储备的债券发行规模和期限。

  不过,叫停土地储备贷款后,土地储备中心回归公益性质、融资功能被剥离,原有的土地开发程序发生了变化,对于其中可能出现的新问题,应有配套措施加以防范。

  原先土地储备中心作为服务型居间,通过融资补偿土地款、拆迁费、土地整理等,将原先的“毛地”和“飞地”变为净地,最终推向土地市场,开发商通过招拍挂等程序认购后用于房地产开发。叫停土地储备贷款、并明确剥离其融资等功能后,土地储备中心不再承担融资、拆迁等职能,也就等于未来土地市场更多的是“毛地”和“飞地”,而不是净地。受此影响,未来房地产开发市场,更多的是一级开发,而不再是二级开发。

  发生上述变化之后,有两个方面的配套措施需要完善。首先,将土地的一级开发推向市场,必须以市场化的方式优选第三方机构。土地储备中心的融资功能剥离至企业,对这些企业的选择,不能行政指定,不能暗箱操作,也不能存在非国资不可的歧视性观念,而应将权力下放到位,同时约束到位,以推进土地开发过程的规范化。

  其次,一级开发须遵循系统规划、严格管理的原则,确保土地资源实现合理开发和利用。政府部门不再直接参与一级开发后,其角色应转型为规划者、监管者,严格规范一级开发程序,避免部分实力不够、另有居心的开发商,以一级开发为名,而进行化整为零的渔利,或防止其他扰乱市场秩序,妨碍土地高效、合理利用的情况发生。

  总之,叫停地方政府的土地储备贷款,可以有效防止地方政府的隐形债务规模无序扩大,进而化解经济下行中尤其可能出现的地方债务风险。不过,土地一级开发融资的功能剥离至企业的同时,应该建立相关的配套机制,既保证企业拿地的公平化、市场化,又保证土地最终的合理开发及利用。

  □杨国英(学者)

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