▲图片来源：新京报网

文 | 陈积敏

近日，司法部发布的《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》（以下简称管理条例）引发广泛讨论，其热烈程度可能远超发布者的预期。

一议：管理条例是对原有政策的继承和更新

实际上，关于外国人永久居留的问题并不是什么新鲜事，即便在中国也是如此。

早在2004年，公安部与外交部就发布过相关管理条例，明确了外国人申请永久居留权的一些细则；2012年，相关部门也发布了通知，说明了外国人获得永久居留权后所享有的合法权利等；2013年颁布施行的《中华人民共和国出境入境管理法》（以下简称出入境管理法），也对外国人永久居留权的取得、所享权利以及永居权的丧失等做了规定。

2月27日公布的管理条例是对2004年原有政策的继承与更新，也是对2013年出入境管理法关于永久居留申请条件、享有权利等问题的具体化、明晰化、规范化。

二议：不要轻易扣“卖国贼”和“排外主义”的帽子

但是，为何本次管理条例征求意见稿会产生如此巨大的社会反响呢？

这跟议题本身的敏感性有直接关系。移民问题，无论是在哪个国家，即便是传统移民国家也会引起极大的关注，一些国家甚至会引发社会动荡，如2019年底印度通过的《公民身份修正案》便是如此。

就此而言，无论是政策制定部门，还是社会公众，都应该以负责任的态度来对待这个问题。司法部征求意见稿在这方面迈出了很好的一步，而公众的广泛参与则配合了政策制定部门，形成了良好的政府—社会互动。

不过，需要补充一句的是，公众在议论过程中需要秉持理性、冷静态度，而不要动辄给管理条例支持者扣上“卖国贼”、给反对者扣上“排外主义者”的帽子。若大帽子满天飞，那么建设性的争论也就无从谈起了。

三议：移民问题在中国具有三个特殊的国情背景

征求意见稿引发社会巨大的争议，这与国际环境、中国国情以及条例本身有着密切关系。

从国际环境来说，目前全球化进程遭遇挫折，其中的一个重要体现就是对国际移民的消极态度及对国际移民影响的警觉，反移民倾向在美国等传统移民国家表现十分明显。一些关于国际移民的负面信息在大众传媒时代被广泛传播，这也引起了中国受众的警惕。

从中国国情来讲，其特殊性决定了这一情况的出现。

一是人口大国，中国有14亿人口，占世界总人口的五分之一；二是发展中国家，人口与资源之间的矛盾十分突出，各地区发展不平衡性也十分突出；三是非移民国家。中国并不是一个移民国家（指移民输入，而不是移出），无论是国家对外国移民的管理抑或是社会公众对外国移民的认知度、接受度都处于一种低位与不确定状态。

四议：意涵不明的“为中国经济作出突出贡献”

从管理条例来说，它存在关键议题表述不清、标准界定宽泛等问题。如果与2004年出台的管理办法以及实行细则相比，这一点就表现得颇为突出。

比如，本条例第十一条中提及的外国申请人应“为中国经济社会发展作出突出贡献”，但对“突出贡献”之意涵并未明确说明。2004年的管理办法及其实施细则对该问题有更详尽的说明。

五议：怎样界定投资达到“规定标准”

本条例第十六条指出，外国申请者“在国家实行外商投资鼓励措施的区域投资，投资数额、纳税金额和聘雇中国公民人数达到规定标准”。

“规定标准”是什么？如何制定？谁来制定？2004年的管理办法及其实施细则对此也有明确界定。

▲图片来源：官网截图

六议：“国际知名高校”是什么标准

管理条例第十五条部分条款的界定既模糊又宽泛，如“外国人依法在中国境内工作，属于下列情形之一，且纳税记录和信用记录良好的，可以申请永久居留资格：具有博士研究生学历或者从国际知名高校毕业，在中国境内工作满三年，其间实际居留累计不少于一年”。

其中，国际知名高校是何标准？2004年的管理办法则要求申请人“具有副教授、副研究员等副高级职称以上以及享受同等待遇，已连续任职满四年”等条件。

七议：“无犯罪记录”是否为申请必备条件

此外，本条例规定申请者的基本条件是“外国人遵守中国法律，具备在中国生活的基本经济保障，并且符合本条例规定申请条件的，可以申请永久居留资格”，删除了2004年管理办法中“无犯罪记录”这项内容。

2004年管理办法规定：“申请在中国永久居留的外国人应当遵守中国法律，身体健康，无犯罪记录”。从上述对比看，管理条例对于相关条件的设定更加泛化，一些关键问题未能作出清晰说明。

八议：家庭团聚类条款最容易引发争议和问题

此外，家庭团聚条款与受理审批主体条款，即第十七条以及第二十一条尤需引起关注。第十七条规定了取得永久居留权的外国人可以为配偶、未满十八周岁子女、年满60周岁的直系亲属申请永久居留资格。

家庭团聚类条款是大多数国家移民法的标配，但也是最易引发争议、产生连锁问题的一项内容，即便是美国这样具有丰富移民管理经验的国家，现在也在考虑对此项条款做出更为严格的限定。美国之所以在家庭团聚类移民上面临这么大的挑战，与1965年移民法的实施密切相关。

在这部移民法中，家庭团聚类移民配额比例占到了总移民配额的74%，其本意在于吸引西欧、北欧的移民。没成想事与愿违，该移民法实施后，来自于东欧、拉美和亚洲的移民大增，令美国政策制定者始料未及。

九议：审核与审批应由具备资质部门承担

管理条例第二十一条则规定了受理外国人永久居留资格申请的主体，即“县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构按照国家移民管理部门的委托，受理外国人永久居留资格的申请”；第二十二条指出公安机关出入境管理机构负责核查申请事由的真实性；第二十四条规定对符合条件的外国人，由国家移民管理部门批准永久居留资格。

除受理申请的主体机关明确之外，审核、审批机关则不甚明确，如负责审核的公安机关出入境管理机构是否有级别限制？负责审批的国家移民管理部门又是什么？是国家移民管理局吗？

2004年管理办法的表述则更为清晰。该办法第五条规定：“受理外国人在中国永久居留申请的机关是设区的市级人民政府公安机关，直辖市公安分、县局；审核外国人在中国永久居留申请的机关是各省、自治区、直辖市公安厅、局；审批外国人在中国永久居留申请的机关是公安部。”

无论怎样，外国人永久居留权的审核与审批是一项专业性强、兹事体大的事务，不同于一般的外国人入出境管理，应当由相当资质的部门来承担此项职责。管理条例对于这些部门应明确化。

十议：管理条例的制定需要贴合中国国情

管理条例的出台，其宏观目标在于构建符合中国身份与地位的移民政策体系，直接目标是吸引国际人才（技术类或投资类人才），为国家的发展提供更强劲助力。

从国际经验来说，这也是多数国家的普遍做法。就此而言，制定本管理条例符合国际惯例，顺应中国发展大势。

然而，当下是否具备了成熟的全面实施的条件——如前期调查研究的理论准备（如在华外国人信息库建设）、中期的实施流程与相关软硬件配置（如人员培训、经费保障）、后期的评估考察与补缺，以及广泛的社会认知基础等。

若全国范围内的实行条件暂不具备，可以在部分地区先行先试、积累经验、锻炼人员，也不失为一条值得考虑的路径。

可以确定的是，中国的外国人永久居留制度的构建是一个需要反复论证、不断探索、持续优化的过程，既需要借鉴国际经验，更需要贴合中国国情。

就管理条例而言，政策制定部门应更广泛、更充分、更系统地征求意见，并在关键问题上减少模糊性与不合时宜的宽泛性，以提高其精细化程度与社会公众的可接受度。

□陈积敏：中共中央党校（国家行政学院）国际战略研究院世界思潮研究所副所长、教授

编辑：李碧莹   校对：李立军

投稿、合作、联系我们：futurecity@xjbsmartcity.com