▲图片来源：新京报网

4月24日，人大国发院国家高端智库“名家讲坛”（第9期）以“老龄化与养老金制度”为主题进行线上直播，由中国人民大学公共管理学院教授董克用主讲。

董克用，著名管理学家，人大国发院研究员，中国人民大学公共管理学院教授。

核心观点如下：

1、我国养老金体系是基本养老保险一枝独大、第二支柱发展较为滞后、第三支柱还未在全国推行。然而，发达国家二、三支柱已经成为国民养老的主要收入来源，不但减轻了公共财政的压力，也实现了社会均衡发展，这也是我国面临的主要问题。

2、我国正值人口老龄化的加速期、高原期，养老金制度将面临一系列挑战，世界各国的经验告诉我们，养老金制度的现收现付模式或完全积累模式都不足以应对老龄化挑战，所以需要建立养老金三支柱模式以应对挑战。

以下是演讲实录：

目前，抗击疫情已获得阶段性成果，复工复产正在部署中，我们有时间来思考战略性长期问题——老龄化和养老金制度。

今天的主题将围绕四方面内容展开讨论：（一）人口老龄化和我国的特点、（二）养老金的模式与发展方向、（三）我国养老金体系建设成就、（四）完善我国养老金制度的思考。

（一）人口老龄化和我国的特点

一个国家是否进入老龄化社会,国际上是有标准的：一个国家60岁以上的人口超过总人口比重的10%，或是65岁以上人口超过总人口的7%，就说明这个国家进入老龄化社会了。两个条件只要一个达标就意味着这个国家进入老龄化社会。

发达国家将65岁以上人口占总人口7%的社会叫老龄化社会（Aging Society），65岁以上人口超过总人口14%的为深度老龄化社会（Aged Society），65岁以上人口超过20%的为超老龄化社会（Hyper-aged society）。国际上，讨论老龄化社会问题的时候多将65岁以上的老人占比作为判断的标准。

还有一种说法，60岁以上人口占总人口比重超过10%，表示进入轻度老龄化社会，超过20%为中度老龄化，超过30%为重度老龄化，超过35%为深度老龄化。60岁以上人口超过30%是什么概念？就是三个人里有一人年龄是超过60岁的。

联合国经社理事会人口司隔年对人口进行预测，我们看一下2019年的预测。预测了三种趋势，一种是比较乐观的情况，未来人口发展乐观、出生人口比较多。一种是比较悲观的情况，年轻人不生孩子、人口增长很慢、老龄化严重。第三种是中间值估计,既不很乐观,也不很悲观的情况，我们看一下中间值的情况。

中国人口从1950年的不到6亿总人口，在2020年中国人口超过14亿。预测高峰值可能在2030年出现，从2030年开始，我国人口总量开始下降，到本世纪末2100年，总人口在10亿左右。

预测依据人口学的总和生育率，总和生育率是指每一位育龄妇女一生平均的生育子女数。如果一位育龄妇女一生中生育4、5个孩子，这就是我国50年代到70年代的人口增长情况。如果一位育龄妇女一生中只生1个孩子，人口的数量与结构就会受到影响。

因为，一个国家若要保持正常的人口替代，每一位育龄妇女至少要生2.1到2.2个孩子，因为孩子从出生到成人过程中需要考虑死亡率，所以总和生育率在2.1到2.2才能够保持稳定的人口结构。

联合国经社理事会人口司采用总和生育率为1.8进行上述人口预测，如果现实的总和生育率没有达到1.8，那么，有可能在我国在2025年就能达到人口高峰，而不是2030年。目前，我们国家已经全面放开二胎，但连续三年新生儿数量是连续下降的。

再看65岁以上的人口数量，1950年的时候数量很少，随着经济发展，人口健康水平的提高，高龄人口数量也在逐渐增长。预测2060年，65岁以上的人口数量将达到峰值，估计会有4亿人超过65岁。

2060年这个高峰有没有疑问？答案是没什么疑问的。2060年65岁以上的人口已经出生了，在座的各位许多就属于2060年65岁以上的人口这个群体，所以这个数是很真实的。回到老龄化社会问题，按照国际标准，新中国在本世纪初2000年就进入了老龄化社会。过去二十年中，65岁以上人口的占比是缓慢增长的，从6.81%到8%再到今年接近12%。

前面讲到65岁以上人口超过20%的为超老龄化社会（Hyper-aged society），我们国家估计到2035年会超过20%达到30%，也就是深度老龄化。更重要的是，在2060年老龄人口达到高峰后还会持续在30%上下波动，29.89%、31%、31%一直持续到本世纪末，这意味着什么？

我国老龄化不像是一个山的高峰，过了高峰就下坡。从2060前后，就像是我们进入了黄土高原，是人口老龄化高原期，目前看，一直到本世纪末都是深度老龄化。因此，中国老龄化面临的问题是目前老龄化开始加速，加速到2060年进入人口老龄化高原期，65岁以上人口占到30%（深度老龄化），三个人里面有一个人年龄会超过65岁。

是否只有中国存在老龄化现象？不是这样的，老龄化不是从中国开始的，老龄化最早出现于发达国家，从工业化、城镇化后逐渐发生了老龄化。随后，这种现象出现在发展中国家。任何一个国家，只要总和生育率低过平衡点2.1，随着时间和人均预期寿命的延长，都将会迈入老龄化社会。所以，一个国家何时进入老龄化社会，主要要看这个国家的出生率。

为什么说我们国家老龄化的速度很快？根据65岁以上人口占总人口的比重从7%到14%所用的时间，法国用了115年，瑞典用了85年，美国用了66年，英国用了45年，日本用了30年，中国仅25年。目前来看，中国老龄化速度是最快的，压力同样也非常大。

日本在1971年进入老龄化社会，当时日本的经济水平是人均GDP为2272美元，中国在1999年人均GDP是873美元，2019年人均GDP也才达到1万美金，所以说我们当初是“未富先老”，现在是“小富快老”。我国老龄化正在加速并且将会进入高原区，所承受的压力非常大，所以习总书记提出来“三个应对”：及时应对、科学应对、综合应对。因为需要方方面面综合应对，养老金是当中一个很重要的问题。

（二）养老金的模式与发展方向

其实养老金制度不复杂，就是如何筹钱如何发钱，一边在收钱一边在支钱。世界上的养老金制度有两种基本模式，现收现付的养老金筹集模式和完全积累的养老金模式，以及二者结合起来的多支柱模式，即第三种情况。

首先是现收现付模式，即代际抚养。现收现付是指在职的一代，向养老金“大池子”里缴费，可以理解为蓄水，同时，池子的另一端向退出劳动力的一代人放水（“支付”）。这像是一道奥数题，一个池子一边注水一边放水，什么时候池子满？

现收现付制度并不需要池子满，只要正常的渠道规范“来水”——劳动力队伍规范缴费，就可以向退出劳动力的人群支付。所以，现收现付制度是很好的构想。它是一个社会保险模式，可以帮助大家规避风险、希望通过多数人来帮助少数人。制度原则是收支平衡、以支定收，要支多少我们就取多少。为此，在社会保险缴费端设计了两大要素，缴费基数和缴费率。

缴费基数是指依据什么缴费，目前城镇职工基本养老保险依据的是职工工资水平，缴费率个人是按照工资的8%，单位按照16%进行缴费的。这两个因素决定了缴费端。待遇端取决于个人的退休年龄。

当然，现在的制度是多缴多得，就是个人缴纳的基数高退休时养老金就会高、缴纳的时间长也能够获得的多，可总结为多缴多得、长缴多得。

现收现付制度有几大优点。首先是容易建立，只要政府出面建立养老社会保险制度，职工都必须参加到制度中来，不用等池子水满，而是这个池子有水了就可以给退休人员支付养老金。其次，池子里有基金，但不需要积累一大笔资金，这样避免了基金贬值的风险。

再次，养老金制度可以实现再分配，如果你的工资是社会平均工资的3倍，便要按照社会平均工资的3倍进行缴纳社会保险，但养老金领取时并不一定是平均养老金的3倍。因此，基本养老保险制度可以实现再分配功能。

当然，现收现付养老金制度的缺点是，如果一个国家人口年龄结构变化了，特别是社会老龄化了，那么资金就会有负担。看一下2050年中国人口年龄结构金字塔就明白了。老龄化如果持续下去，2060年达到老龄化高原期，养老金取的人就会很多，现收现付养老金模式就会受到挑战。

如何应对呢？国际经验有四种办法。

第一种办法是延迟退休。原来规定60岁退休，现在规定61岁退休。但是这个退休政策的一刀切，完全公平吗？所以延迟退休是一个办法，但是受到了种种限制。

第二种办法是在职一代多缴费。在职一代除了养老还包括医疗、失业、工伤等，所以说在职一代的缴费负担已经很重了，这个办法也是有限制的。

第三种办法是减少待遇，老人少拿点养老金。这个办法更难实施。随着物价上涨、社会工资平均的增长，老年人退休待遇不但不能下降，而且还要提高，所以这个办法执行起来也比较难。

第四种办法是公共财政补贴。前提是国家财政要有钱，一般来讲，公共财政也是大家创造的，政府并不创造钱，政府公共财政是通过税收得来的，相当于是在职一代创造的，因此仅靠财政贴补也不是长久之计。

发达国家是最早执行现收现付养老金制度的。在1885年，德国开始设计养老金制度。随着社会老龄化挑战的加大，仅仅依靠现收现付模式，难以实现养老金制度所期望的三个目标，即全覆盖、充足性和制度可持续。

因为预见了老龄化社会的趋势，有些国家开始尝试完全积累的养老金模式——建立个人账户，按照积累额、投资收益额来算，其中既可以是雇主雇员两方缴费，也可以是雇主或者雇员单方缴费。这个制度的优点是自我平衡，就是个人存钱个人用钱，不存在代际负担，老龄化跟个人无关，个人缴钱个人用。

但是也存在缺点，一是长寿风险，二是投资风险，三是替代率风险。这三种情况都有发生过，以智利为案例，智利从1981年尝试完全积累的养老金模式，40年过去了，他们发现，仅仅依靠完全积累制抵御不了长寿风险、投资风险和替代率风险，因此重新再建立公共养老金，就是上文提到的——由政府出面建立现收现付的公共养老金。

所以，仅仅依靠完全积累的模式也难以应对老龄化挑战。

为此，世界各国养老金制度开始向多支柱趋势发展。世界银行1994年在一份报告中提出要建立三支柱的养老金模式。我们国家在1991年就提出养老金制度要国家、集体、个人一起来做。多支柱或者三支柱究竟是一个什么样的模式呢？

第一个支柱是公共养老金（Public pension），第二个支柱是职业养老金（Occupation pension），第三个支柱是个人养老金（Individual pension）。三个支柱各自的模式不同、主导方不同、政府作用不一样。

第一个支柱是由政府主导的公共养老金，主要是为了抵御长寿风险，目前绝大部分国家采取现收现付模式，既有普惠型的也有缴费型的，普惠型即政府出资给大家发养老金，缴费型即个人要缴费单位也要缴费，政府具有最终财政兜底责任。

第二支柱职业养老金的目标有两个，其一是增加员工的养老收入，其二是吸引和留住优秀员工，职业养老金是由雇主主导的，包括企业、事业单位和各级政府等主体。它不同于公共养老金，它是双方缴费、完全积累的，需要有市场化的投资运营。

第二支柱里存在一个问题，有些企业是不愿意建立第二支柱的，因为需要企业跟员工分享收益。对此，有些国家设计了第三支柱——个人养老金，由个人主导，为了加强自我保障能力，把过去储蓄型养老改变为投资型养老，个人通过市场化运营、委托给专业机构去投资，到退休的时候把投资的钱再拿出来。

政府在第三支柱中的责任是提供税收优惠等政策支持，首先是在个人所得税方面提供税收优惠，同时有些国家向低收入者提供财政补助，低收入人群就可以加入第三支柱，这样，既能在未来减轻国家负担，也可以使个人在享受税收优惠政策支持的同时，多存点养老钱。

上述内容就是养老金模式及其发展趋势。

（三）我国养老金体系建设成就

我们国家养老金制度建设成就是巨大的。我国在1953年新中国成立不久，就在城镇中建立了机关事业和企业的养老金制度，当时称为退休金制度。改革开放之后，退休金制度进行了改革。截至目前，我国已经建立了多层次或者称为多支柱的养老金体系。

养老金体系第一层次——基本养老保险，包括两个基本养老保险制度，即城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险。城镇职工基本养老保险有两个年份非常重要，1997年确定了城镇企业职工的基本养老保险模式，2014年10月我国机关事业单位的退休金制度改革，参照的模式就是企业基本养老保险制度。

城乡居民基本养老保险经历了三部曲，2009年首先建立了新型农村社会养老保险，简称新农保；2011年为城市中没有就业的居民建立了城市居民基本养老保险，2014年将两个制度并轨，统一为城乡居民基本养老保险。

养老金体系第二层次——职业养老金。1997年我国在企业基本养老保险模式统一后，开始尝试建立企业补充养老保险制度，2004年针对企业建立了规范的企业年金制度，2014年面向机关事业单位建立了职业年金制度。

养老金体系第三层次——个人养老金。我国目前的名称是个人税收递延型商业养老保险。2018年5月，在福建省、上海市、和苏州工业园区开展试点工作，由保险公司承办，通过保险产品实现个人养老金积累。

当前，我国养老金制度框架已经搭建完成，覆盖人数最多的是基本养老保险。

城镇职工基本养老保险到2018年参保人数是4.19亿。城乡居民养老保险自2009年建立后增长非常快，到2018年覆盖了5.24亿人，二者加起来是9亿多人。大家也可以看到，城乡居民的参保人数高于城镇职工。我们接下来改革要做的是使2亿多农民工加入到城镇职工基本养老保险队伍中。

城镇职工的养老金待遇水平也得到很快提高。2018年底，每月平均退休金已达到3153元，虽然年增长率有所下降，但是，由于养老金基数增大，养老金待遇水平的提高也是很快的。

（四）完善我国养老金制度的思考

城镇职工基本养老保险覆盖面广、待遇水平不断提高，还存在问题吗？

问题还是有的。十九大报告里，党中央提出我国发展到了一个新的阶段，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

这个发展不平衡在养老金体系上有没有体现？通过中美两国的对比，确实可以说明我国养老金体系是不平衡的。需要特别指出的是，在国际评价中，美国的养老金制度并不是最好的。但是，中美是两个大国，经济总量是前两位，有可比性。

美国养老金体系可归结为三支柱，第一支柱是现收现付型，养老金累计结余为2.82万亿美元，第二支柱既包括早期的现收现付型和目前的完全积累型，作为养老金体系的主体，资产总量为16万亿美金，第三支柱个人养老金账户存了8.81万亿美元，三者加起来合计27万亿美元，相当于美国当年GDP的135%。

美国之所以能够达到这么大的养老金积累额，是由于上世纪70年代通过了两个法案推动了养老金制度的发展。二、三支柱和一支柱不一样，一支柱是现收现付，二、三支柱是养老资产的积累，美国通过四十年的历史实现了养老财富的积累，占到GDP的135%。这些年来，一直是经济发展、GDP增长，养老金积累也在增长。所以，可以说，美国制度化地为美国人民存了一大笔养老金。

比较一下。我国建立了以第一支柱为主的养老保险，城镇职工基本养老保险累计结余5万亿人民币，企业年金累计结余1.48万亿人民币，加上刚刚试点的第三支柱，共存有6.57万亿人民币，三者加起来相当于中国当年GDP的7.3%。随着人口老龄化的加速和老龄化高原期的到来，积累的这点钱是不够的。

我国养老金体系是基本养老保险一枝独大、第二支柱发展比较滞后、第三支柱还没在全国推行建立。然而，发达国家二、三支柱已经成为国民养老的主要收入来源，不但减少了公共财政的压力，也实现了社会的均衡发展，所以，从长期战略角度看，结构不平衡这是我国养老金制度存在的主要问题。

下一步我们要怎么办？

现在我国养老金制度的基本框架已经建成，但每一个制度的细节都需要改革。比如说城镇职工基本养老保险要尽快实现全国统筹，今年年底首先实现省级统筹，之后就是全国统筹。不论你在东北就业、上海就业、广东就业亦或四川就业，用统一的标准缴费、用统一的办法计算个人待遇，真正实现用一个大池子来化解地区差异。

同时，要加快发展企业年金。企业年金从2014年以后发展有所停滞，到2018年底共有2300多万人参加，看上去人数不少，但只占参加城镇企业职工基本养老保险的9%，这也就意味着90%的企业职工是没有企业年金的，所以我国要加快发展第二支柱，特别是企业年金。

此外，要尽快结束第三支柱试点工作，尽快在全国推开第三支柱个人养老金。目前，城镇中个体经济数量快速增长，已经超过1亿人。这部分人是不可能建立企业年金的，因为他们没有企业雇主，所以只能参加个人养老金享受税收优惠。因此，要加快推动第三支柱落地。

最后，二、三支柱是积累型的养老金模式，积累型是需要投资的，在资本市场比较动荡的情况下应该怎么操作？在这方面，全国社保基金理事会管理的全国社保基金是个好案例。

2000年朱镕基总理用财政结余的1000亿人民币建立了全国社保基金，为了应对未来可能会遇到的一些问题，提前做好准备。从2000年到2018年期间，社保基金仅在汶川地震那一年使用过一点，此后并未用过，一直在投资保值增值。

从2000年到2018年年化收益率是8.4%，目前全国社保基金管理了2.5万亿人民币，其中投资回报率将近1万亿，并且在1万亿受益中，2500亿是复利的结果。所以，一笔基金，若持续稳定投资40年，收益的80%是复利，这就告诉我们，如果要积累，越早动手越好、越晚越来不及。

总结一下，我们国家面临人口老龄化的加速期、高原期，所以养老金制度面临着挑战。世界各国的经验告诉我们，养老金制度的现收现付模式或完全积累模式都不足以应对老龄化挑战，所以急需建立养老金三支柱模式。

目前，我国养老金三支柱的基本制度框架已经建立，但是每个制度仍需完善。在完善过程中，需要人社部、财政部、税务等政府部门的通力合作，需要银行、基金、保险等金融部门的深度参与，更需要社会各界的支持和关注。因为养老金制度与我们每个人高度相关，没有一个完善的养老金制度，就很难有幸福的晚年。

编辑：李碧莹  

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