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文 | 柯锐
2021年开始，我国将实施“十四五”规划。目前， “十四五”规划编制进入关键时刻。
“十四五”时期（2021-2025），将是中国经济发展的一个关键时期。此时期，我国将会跨过12700美元的门槛，从一个中等收入国家变成一个高收入的国家。
这意味着，“十四五”规划非常重要，它将对中国经济、社会乃至世界经济走向都产生深远的影响。
重量级专家的观点指向值得关注
关于“十四五”规划，近期的一个重要会议不得不提。
8月24日，在中南海召开的经济社会领域专家座谈会上，林毅夫、樊纲、江小涓、陆铭等9位专家代表先后发言，就“十四五”规划编制等提出意见和建议。
陆铭教授是9位现场发言专家之一。作为上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授，他长期研究城乡和区域发展，已出版《大国大城》等著作。
会后，陆铭在接受《中国经济周刊》的专访时透露，他在会上提出了加快实施以中心城市为带动的都市圈和城市群发展战略等具体的政策建议。他认为，要强化都市圈的增长极作用。
虽然其余几位专家在会上提的具体意见和建议目前尚未有公开报道，但梳理他们的重点研究领域和近来的观点主张，仍然可以找到一些脉络。
出席座谈会并发言的中国经济体制改革研究会副会长樊纲，近年因“六个钱包”理论广为人知。但其实，相对于“六个钱包”理论，城市化战略研究才是他的“主业”。
樊纲近年来多次表示，城市化是“十四五”发展的重要支柱，现阶段是城市化进一步深入发展的阶段。他认为，这个阶段，城市化的特点就是城市群的形成，通过城市群的发展推动整个城市化进程和中国经济的发展。
多地“十四五”规划研究中出现“城市群”
近些年，大都市圈、城市群发展成为中国经济增长的重要动能，也是今后相当长一个时期中国经济发展的重要动力。
把区域发展融入国家大战略，是地方开展 “十四五”规划研究的关键前提。因此，各大城市的“十四五”规划中，打造都市圈、城市群也将成为重点内容之一。
作为长三角龙头城市的上海，其“十四五”规划的动向令人关注。
上海市发展和改革委员会副主任阮青表示，“十四五”时期是上海加快建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的第一个五年。“十四五”时期，上海要进一步增强国际经济中心城市的功能优势，更好地发挥对内对外开放两个扇面的枢纽作用，努力成为国内大循环的中心节点和畅通国内国际双循环的战略链接。
可以看出，虽然在总量规模、城市能级、软实力等方面还有差距，但是上海已有了对标顶级全球城市的雄心。
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同样在长三角，杭州市委书记、市规划委员会主任周江勇强调，杭州要加快建设独特韵味别样精彩世界名城、奋力展现“重要窗口”的“头雁风采”。要坚持中心与组团相衔接，努力为我国特大城市探索“郊区新城”发展新路子和城市群转型发展提供实践范例。
在杭州的这个表述中，“世界名城”、“头雁风采”和“城市群转型发展”等关键词值得关注。
在京津冀地区，则提出了打造世界级城市群的目标。
针对“十四五”规划编制，北京市提出，要大力实施京津冀协同发展战略，牢牢抓住疏解非首都功能这个“牛鼻子”，坚定不移推进疏解整治促提升，在更大范围和空间优化配置资源，加强产业链协同布局，打造以首都为核心的世界级城市群。
在珠三角地区，广州近期在研究“十四五”规划基本思路时，提出要进一步优化广州强项，增强中心城市功能，提升城市竞争力，加快培育壮大广州都市圈，体现广州在国家和省发展格局中的担当作为。
在中部，8月18日，长沙市“十四五”规划编制工作调度会议提出，要突出区域消费中心打造、城市群建设等重点，争取更多的事项纳入国家和省的全盘布局。
8月26日，武汉，湖北省委常委会会议提出，要以强烈的历史责任感编制好“十四五”规划，以中心城市、城市群、城镇带建设带动全域协同高质量发展；着力提升武汉城市圈一体化发展水平和整体实力，更好发挥武汉为龙头、“襄十随”和“宜荆荆”城市群为两翼的引领辐射作用。
在西部，重庆市提出，要抓住用好新一轮科技革命和产业变革的机遇、推动成渝地区双城经济圈建设的机遇、新一轮深化改革扩大开放的机遇，打造未来发展新优势。融入“双循环”，唱好“双城记”，推动“一区两群”协调发展，增强发展内生动力。
中心城市的引领功能将进一步加强
城市群是我国人口密度高、产业竞争力强、经济效率最优的地区。
据国家统计局最新统计信息估算，包括长三角、京津冀等在内的12个城市群，虽地域面积仅占全国国土面积的20%，人口占近三分之二，但其经济份额2018年时占全国比例已接近90%。
虽然当前中心城市、城市群的发展成为区域发展的主流，但这并不意味着，城市化的思路是一成不变的。实际上，我国关于城市化的理念和实践也是在动态发展的。
多年来，对于中国的城市化、城镇化之路，学术界有不同意见，有人主张重点发展大城市，有人则主张重点发展中小城市。
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上世纪50年代，我国就采用了“控制大城市，发展小城镇”的发展方针。改革开放以后，先后提出了多种城市发展战略，都是以发展小城镇为主。
1990年公布的《城市规划法》提出“严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市”，从法律层面对控制大城市规模做出规定。
后来，大中小城市协调发展的理念被提出，但是学界的争论仍然存在。
支持重点发展小城镇的人士，大多以“大城市病”等为由，反对大城市扩张。
在实践中，北京、上海等大城市也在人口等方面对城市发展规模进行了控制。
进入新世纪以来，城市化获得巨大发展，一批大城市成为经济增长引擎，和引领区域发展的领头羊。
近几年来，在政府工作报告等权威文件中，多次明确提出，要坚持以中心城市引领城市群发展。一大批“国家中心城市”的出炉，也标志着大城市的带动辐射功能变得越来越重要。
国家在支持鼓励中心城市发挥引领作用的同时，也对引领作用不够的中心城市进行了批评。
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在十九届中央第一轮巡视中，就有多个城市被点名“引领带动作用不够” ，除此之外还包括“龙头作用不够”、“省会作用不够”、“中心城市作用不够” 等措词，涉及的城市则包括山东省的济南和青岛，福建省的厦门，辽宁省的沈阳和大连，黑龙江省的哈尔滨，江苏省的南京。
此次进中南海参加经济社会领域专家座谈会的专家中，陆铭、樊纲就是力挺发展大城市的学者。
陆铭表示，从数据上看，“十四五”开局，我国的城市化和城市发展仍存在多方面滞后。我国排名前30位的都市圈发展仍未达到与人口大国相匹配的规模。显然，他支持城市集约化紧凑化发展，认为应该加快推进外来人口市民化进程。
樊纲也多次公开表示，目前应主要发展大城市，而非小城镇。他还建议，目前我国已经初步形成了一些城市群，在“十四五”期间，从政策层面应该鼓励这些城市群进一步发展。
在“十四五”规划编制的关键时刻，陆铭、樊纲等专家的观点，是否会改变一些大城市控制扩张规模的做法，现在尚不得而知。不过，可以判断的是，他们的建议，将对“十四五”规划编制以及我国中心城市和城市群未来5年的发展产生影响。
□ 柯锐（新京报智慧城市研究院首席研究员）
编辑：王春蕊 校对：卢茜
