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文 | 新京报智库特约撰稿 熊志

“加强能耗源头管控，实行更加严格的高耗能项目节能审查政策，严格执行能耗、质量、环保等标准，坚决遏制高耗能项目低水平重复建设。” 日前召开的内蒙古全区发展和改革工作会议提到，内蒙古“十四五”期间原则上不再审批新的煤化工项目。

内蒙古“能耗双控”面临压力

作为重要的原煤产地，内蒙古煤化工产业的比重很高，此次叫停新的煤化工项目，对经济的影响不言而喻。

就会议内容来看，除了国家布局的现代煤化工项目，全面暂停审批新的煤化工项目的一个直接因素是，内蒙古的“能耗双控”面临很大压力：

2020年，内蒙古的新增能耗总量约为8000万吨，远超国家下达的约4000万吨指标。“十四五”期间，内蒙古各盟市上报的项目新增能耗为1.8亿吨标煤，达到了3000万吨标煤以内增量目标的6倍左右。如果继续盲目上马，“能耗双控”考核将再次无法达标。

值得一提的是，2019年印发的《内蒙古自治区进一步规范化工行业项目建设的若干规定》就明确提到，“三区三线（生态空间、农业空间、城镇空间，以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等控制线）”内不得核准、备案新（改、扩）建化工项目。

这次进一步收紧审批，说明不管是从化解煤化工产能过剩，还是从环保角度考虑，内蒙古都到了产业转型升级的紧迫关口。

煤化工项目多年来大量上马

所谓煤化工，是指以煤为原料，经化学加工使煤转化为气体、液体和固体燃料以及化学品的过程。因为煤炭是重要原料，所以国内的煤化工产业主要集中在一些产煤大省。

以内蒙古为例。2019年内蒙古的原煤产量已经突破10亿吨，连续多年位居全国首位。

在煤炭价格下跌、产能过剩的前提下，发展煤化工产业，成了产煤大省化解过剩产能、拉动经济增长的重要出路。像内蒙古的统计公报就显示，能源工业是六大优势产业之一。

另一方面，随着工业化不断发展，能源需求量快速增长；而且相较于煤炭，国内的石油、天然气等能源对外依存度较高。2006年前后出台了一些补贴政策，扶持煤化工产业的发展，各地也大量上马煤化工项目，以至于有“逢煤必化、遍地开花”的说法。

但煤化工投资热潮来临时，也出现了盲目上马、无序发展的特征。为了避免重复建设以及生态破坏，规范行业发展，煤化工的产业政策很快收紧，提高了行业准入门槛。

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2009年，国务院印发《国务院批转发展改革委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》，其中提到，接下来几年将停止审批新建或单纯扩大产能的传统煤化工项目。

不过地方的投资热情，没有因此而减弱。随着审批重启，各地纷纷上马。2012年时国家能源局能源节约和科技装备司司长曾对外公布了几个数据——国家发改委在当时收到的各地正式上报的大型煤化工项目多达104个，投资额已经高达2万亿元。

煤化工行业将受到碳达峰的约束

对一些煤化工企业来说，煤化工本身就是技术、资金密集型行业，前期投入大，多数都属于赔本买卖，由于有政策补贴，所以扩张生产线的冲动很强烈。

其实直到目前为止，很多依赖补贴的煤化工项目，都难以真正实现商业化。比如有报道就提到，煤化工“大项目基本没有赚钱的”。

而不顾成本和效益，一窝蜂上马煤化工项目，一方面导致重复建设严重，煤化工产业的一些细分领域，也出现了产能过剩的局面，另一方面，也影响了行业技术升级和竞争力的提升 。

对一些地方来说，大力发展煤化工产业，往大了说，有利于维护国家能源安全；往小了说，能够将煤炭资源优势就地转化，带动经济增长。但也得看到，这种增长是建立在高能耗、重污染的代价之上的。

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比如能耗方面，煤化工项目不仅耗煤，而且相当耗水。而煤炭、煤化工的主要产业地区，像内蒙古等，又都是北方省份，水资源原本就相对紧张。所以煤化工产业过热，同样对生态造成了不小的影响。

此外，污染排放也是一大难题。2009年的国务院文件曾提到，煤化工行业的能源消耗和二氧化碳排放强度均高出全国平均水平的10倍以上。所以各地在进行大气污染防治时，如果需要停工，煤化工企业应是首当其冲。

工业是碳排放重要领域，工业低碳减排对全国实现碳达峰的目标至关重要。根据我国碳达峰、碳中和目标节点，工信部今年将实施工业低碳行动和绿色制造工程，并制定钢铁、水泥等重点行业碳达峰行动方案和路线图。煤化工等行业将受到碳达峰的约束。

以壮士断腕的转型决心摆脱无序发展

由于产业结构调整、生态环保压力的提升，从2009年开始，不管是国家还是地方层面，对煤化工产业的审批门槛都在不断提高，通过淘汰落后产能，来推动行业技术创新、转型升级。

2020年年底，因为能源供需矛盾加大、能耗指标紧张的因素，一些地方不得不拉闸限电。宏观层面的“能耗双控”，无疑也会促使地方给煤化工产业降温。

当然，对地方而言，尤其是那些产煤大省，未必有沿海地区那样的区位条件，煤炭资源是为数不多的发展优势了。所以对煤化工产业，难免会有很强的路径依赖。即便政策收紧，上马的冲动还是会比较强烈。

所以尽管审批从严，煤化工项目依然遍地开花。比如此前有数据显示，到2017年，已建、在建及规划的煤制油项目，总产能超过3000万吨，而“十三五”规划中新建项目规模只有680万吨。

企业要生存，地方要发展，特别是产煤大省，全面叫停煤化工项目的审批，可能会直接影响到一些地方的经济增长。但不管怎么说，过于依赖资源型产业毕竟不是地方发展的长久之计，先污染后治理的发展模式，在过去已经有很多教训。

所以无论是从生态环保代价，还是从煤化工行业的过热现状来看，对盲目投资导致的过剩产能，都有必要进一步清理，拿出壮士断腕的转型决心，摆脱无序发展的状况。

□ 熊志（媒体人）

编辑：柯锐   实习生：余丹  校对：吴兴发

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