一座城市的“韧性”从一定程度上体现了城市在抵御灾害并从灾害中“修复”的能力。防灾减灾事关人民生命财产安全和社会稳定，近年来，如何建设“韧性城市”成为社会普遍关注的话题。
全国两会来临之际，多名人大代表、政协委员针对韧性城市建设建言献策。其中，全国人大代表、中国工程院院士、长江勘测规划设计研究院院长钮新强表示，应超前规划，为超标准极端降雨预留出路。同时，提高重要基础设施和生命通道安全运行保障能力。
全国人大代表田春艳认为，目前的城市体检评估体系需要更新，应建立“变事后应急为事前预警”的观念，通过一定的方式评估城市应急预警机制是否健全、灾害预警是否及时、灾害发生后应急预案是否真实有效。
突发灾害面前，城市抗风险能力待提升
近年来，洪涝、台风、干旱、低温等灾害，在我国都有发生，其中洪涝灾害是各地雨季防范的重点。2020年，南方地区在主汛期遭遇1998年以来最严重汛情，引发严重洪涝灾害。
2021年，河南郑州发生“7·20”特大暴雨，导致严重城市内涝、河流洪水、山洪滑坡等多灾并发，造成重大人员伤亡和财产损失。应急管理部公布的调查报告显示，灾害共造成河南省150个县（市、区）1478.6万人受灾，因灾死亡失踪398人。调查组在报告中提出，“发展理念存在偏差，城市建设‘重面子、轻里子’；应急管理体系和能力薄弱，预警与响应联动机制不健全等问题突出”。
从新冠疫情到极端天气、突发事故，城市的抗风险能力不断受到社会关注，“韧性城市”的概念逐渐走进人们的视野。
何为“韧性城市”？
“韧性”最早被物理学家用来描述材料在外力作用下形变之后的复原能力。1973年，加拿大生态学家霍林首次将“韧性”概念引入到生态系统研究中，后来逐渐扩展到社会生态系统、工程系统、城市规划等诸多领域，内涵不断丰富，受关注度不断攀升。
“‘韧性城市’是指城市在面临自然和社会压力冲击，特别是遭受重大安全事故、极端天气、地震、洪涝、重大疫情等突发事件时，能够凭借其动态平衡、冗余缓冲和自我修复等特性，保持抗压、存续、适应和可持续发展能力，是城市安全发展的新范式。”北京市应急管理局副局长刘斌说。
在全国人大代表、北京市建设工程质量第三检测所有限公司总工程师田春艳看来，除了暴雨等突如其来的灾害，近年来，路面塌陷、桥梁倒塌等事故时有发生，也对人民生命财产安全造成威胁。道路、桥梁、轨道交通工程、排供水、热力、燃气各类管线等市政基础设施对保持城市功能正常运转非常重要，这些设施的安全运行是打造韧性城市的基础。
她举例说，2021年，郑州遭受“7·20”暴雨灾害，且暴雨后导致路面塌陷事故发生近百次，进一步造成二次灾害，人员伤亡和财产损失惨重。2020年，青海省西宁市长城医院门前发生路面坍塌，公交车陷入其中，造成10人遇难，17人受伤。据深圳市地防办统计，2013年-2017年，深圳市共计发生道路塌陷事故1000余起。此外，近年来还发生了无锡市高架桥侧翻、河源市区东江大桥倒塌等事件。
各地纷纷开启“韧性”建设
2020年11月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中首次提出建设韧性城市。《建议》提出，“推进以人为核心的新型城镇化。实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，统筹城市规划、建设、管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展。”同时还提出，“增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控。”
各地对韧性城市的建设越来越关注。2021年11月，北京发布《关于加快推进韧性城市建设的指导意见》，提出到2025年，韧性城市评价指标体系和标准体系基本形成，建成50个韧性社区、韧性街区或韧性项目，形成可推广、可复制的韧性城市建设典型经验。到2035年，韧性城市建设取得重大进展，抗御重大灾害能力、适应能力和快速恢复能力显著提升。此外，《意见》还提出很多具体措施，比如提出逐步将各类广场、绿地、公园、学校、体育场馆、人防工程等适宜场所确定为应急避难场所，加强高层建筑防火灭火设施建设等。
广州市在今年的政府工作报告中提出，坚持以大概率思维应对小概率事件，以万全之策做到万无一失，有效防范化解重点领域风险隐患，建设韧性城市，确保城市运行安全有序。
成都市在今年的政府工作报告中提出，要持续提升城市韧性。统筹推进城市安全风险辨识评估，完成国家城市安全风险综合监测预警平台建设试点。
此外，佛山、西安、武汉、东莞、西安等城市都在风险管理、应急救援、灾害防治等方面提出方案。
建设“韧性城市”成代表、委员关注热点
记者梳理发现，在近三年的全国两会上，多位全国人大代表、政协委员就韧性城市建设建言献策。
2020年，全国人大代表曹可凡提出，在重大突发事件或灾难来临前作出预警，并及时抵御、吸收、快速适应危害，保持城市主要特征和功能不受明显影响，是一座韧性城市应当具备的能力。他表示，目前我国对“韧性城市”的发展定位更多集中在如何让城市更好应对自然灾害，而对于突发重大公共卫生事件等方面，还需进一步规划补强。
2021年，全国人大代表田春艳提出进一步提高城市道路塌陷灾害防治能力，构筑生命安全防线等建议。她提出，为了有针对性地开展防灾减灾工作，提高城市道路抗灾韧性，有必要对灾害产生的机理，探查与监测、预警以及应急处置技术等多方面进行深入的研究。
2022年1月，应急管理部在其官网发布了对全国人大代表买世蕊建议的回复。针对其关于加强城市重要基础设施体系韧性防护提升城市综合防灾能力的建议，应急管理部表示，提高城市重要基础设施韧性水平，既是保障城市功能正常运行的必然要求，也是加强城市综合减灾能力的一项重要任务。
应急管理部坚持规划先行，从源头减少城市灾害风险，将城市韧性建设纳入相关规划，加强隐患排查治理，防范化解重大安全风险三个方面进行回复。其中提出，针对去年河南强降雨导致一些城市内涝严重，应急管理部将会同有关部门和地方政府认真总结汲取经验教训，改善城市灾害防治工作，不断提升城市防灾减灾救灾能力。
在今年的全国两会上，如何建设“韧性城市”同样成为不少人大代表、政协委员关注的话题。
■建议1
城市防洪排涝标准亟须提高
全国人大代表、中国工程院院士、长江勘测规划设计研究院院长钮新强表示，经过长期特别是“十三五”时期的持续建设，我国主要城市防洪排涝能力得到显著提高。但由于历史遗留问题、资金投入不足等原因，我国大部分城市目前的防洪治涝标准仍然偏低，不能满足新时期城市可持续、高质量的发展要求。
以长江流域为例，多数城市现状防洪能力不足100年一遇，防涝能力5-20年一遇，部分重要基础设施和工业园区的保护堤防仍为4-5级堤防，防洪风险较大。
当前我国正处在城镇化的高峰期，城镇化率由新中国成立初期的10.64%提高到2020年的63.89%，社会财富、优质资源和精英人口向重要城镇高度聚集，部分城市人均GDP已达到发达国家水平。
“城市‘淹不起’，也‘淹不得’。加之近年来气候异常，极端降雨事件频发，亟须提高防洪排涝标准，为城市可持续、高质量发展提供高标准的防洪安全保障。”钮新强说。
他还表示，世界发达国家重要防洪保护区防洪治涝标准都较高，如美国纽约防洪标准为150年一遇、日本东京防洪标准为200年一遇。对标国外发达城市，我国城镇化水平较高、经济发展态势较好的重要城市，应在协调流域防洪的基础上，科学系统提高防洪排涝标准，提升防洪工程等级，增强极端天气洪涝风险应对能力。
■建议2
超前规划，为超标准极端降雨预留出路
“韧性城市”怎么建设？钮新强建议，应超前规划，为超标准极端降雨预留出路。他解释说，城市布局应增强空间复合利用，在制定国土空间规划时预留一定体量的涝水调蓄空间，增加城市雨洪公园和涝水行泄通道建设，为超标准涝水预留出路。同时，加强雨洪公园、地下车库等超标准降雨消纳空间灾后恢复能力建设，增强城市极端灾害天气应对韧性。
同时，要创新海绵城市建设思路。对于山区丘陵型城市，充分利用地形高差，沿山顶、坡地、坪坝、河谷依次采用“高蓄、坡滞、低缓排”措施，构建阶梯式向下的“梯田海绵”系统，逐级消纳雨水；对于平原河网型城市，打通江-湖、港-湖、湖-湖阻隔，打造串联小尺度绿地沟塘和大尺度河湖水系的“大海绵”水网系统，推动城市排涝从分散点、线向系统网络转变。
此外，提高重要基础设施和生命通道安全运行保障能力。基于底线思维，对于医院、学校、地铁、火车站等重要基础设施、交通枢纽、生命通道，宜结合建筑物局部景观打造，采取挡、堵、抽等末端治理措施，提高城市生命线工程防洪排涝标准，并在行业标准和设计规范中进行明确；加强城市应急抢修和备用物资储备建设，保障供水、供气、供电和通信系统运行，确保城市基本功能不至于崩溃，增强超标准极端暴雨防御韧性。
■建议3
更新城市体检评估体系，重视城市应急预警能力评估
这些年，田春艳一直关注“韧性城市”的话题。今年，她带来了《完善城市体检评估体系中安全韧性方面的指标》的建议。
田春艳说，“一年一体检、五年一评估”的城市体检工作，对打造城市安全和韧性有很重要的意义。目前，城市体检评估体系包括8个方面65项指标，其中安全韧性方面有7个指标，占比10.8%，且仅有一项为底线指标，其他均为导向指标。对此，她建议在城市体检评估指标体系中增加两个相关指标，即市政基础设施预警检测率、市政基础设施完好率。
同时，在已有指标基础上继续优化城市防涝指标。她说，目前在安全韧性方面包含两个城市防涝指标，分别为常年出现内涝积水点的数量、市辖区建成区内具有渗透能力的地表面积占建成区面积的百分比。
然而，在面临极端暴雨时，整个城市都受到灾害的冲击，常年内涝积水点的数量能否充分体现防涝能力，值得商榷。另一方面，城市地面具有渗透能力是海绵城市的建设目标之一，在雨量较小时可以起到消纳雨水防止积存的作用，但当遇到类似郑州“7·20”的特大暴雨时，这一指标起到的作用不大。这些指标的合理性和充分性都需要结合历年来城市水灾情况重新进行系统研究，并对指标进行优化，力争最大限度代表城市防洪涝的能力。
她建议，增加体现城市应急预警能力的评价指标，建立“变事后应急为事前预警”的观念，采用数字化技术手段搭建国家和地方联动的城市安全预警系统（含道路、桥梁等基础设施）。通过一定的方式评估城市应急预警机制是否健全、灾害预警是否及时、灾害发生后应急预案是否真实有效。
“具体而言，评价指标可以从以下方面考虑设立：城市灾害风险评估、风险监测体系是否建立、应急预案可靠性、应急队伍和物资配备情况、市民应急反应知识储备情况和教育培训情况等。”田春艳说。
■建议4
重视重大气象灾害预警，加强各方联动
全国政协委员、中国气象局公共气象服务中心气象服务首席专家朱定真表示，《关于推进政府和社会应急联动机制以重大气象灾害预警为先导》是他今年的重点提案之一。他认为，这有利于在极端、异常天气更频繁出现之时处变不惊，有效应对。此外，他准备在全国两会上提出关于重视国家公共卫生防控气候变化风险、建设国家风能太阳能资源专业观测网等方面的提案。
全国人大代表、广东省揭阳市水利水电技术中心副主任、总工程师陈旭斌也建议，完善极端天气城市预报预警和公共服务设施防洪排涝应急响应机制，明确预警等级内涵，落实工作任务、响应程序和处置措施。他同时建议，加强水灾害应急预案体系建设，推进洪涝风险图编制及社会化应用，探索划定洪涝风险控制线和灾害风险区。此外，还可以采取暗渠复明、山体截洪、深隧排洪等措施，推进城市防洪排涝大系统建设，建立完善流域、区域、城市协同匹配的防洪排涝体系。
新京报记者 吴婷婷 张璐 王景曦
编辑 白爽 校对 李立军
