我国于2020年提出2030年碳达峰、2060年碳中和的目标，此后“双碳”成为各界持续关注的话题。今年“双碳”再次被写入政府工作报告，且有诸多新提法，包括有序推进碳达峰碳中和工作；要推动能源革命，确保能源供应，立足资源禀赋，特别强调要“坚持先立后破、通盘谋划”，推进能源低碳转型等。
我国“双碳”目标如何推进？有哪些挑战？2022年的工作重点包括哪些方面？3月7日，新京报邀请国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文，全国政协委员、德勤中国副首席执行官蒋颖，全国政协委员、奥克集团董事局主席朱建民共同讨论。
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文 图/受访者供图
常纪文表示，我国当前以煤为主的能源结构没有得到由量变到质变的改变，要实现2060年碳中和，需要综合性的能源保障，其中清洁能源的消费比重预计要达到80%。我们面临的挑战不小，但追求“双碳”目标要先立后破，在新能源没成气候时就大幅度乃至断崖式地淘汰传统化石能源，可能会造成能源荒，不利于经济的发展和民生的保障。
对于碳市场和碳税两个碳定价工具，常纪文认为，碳价格还有上升空间，但要和我们的经济发展水平相适应。征收碳税有无必要，需要论证清楚，要综合考虑既有经济调节工具的有效性及目前发展水平下我国企业对征收碳税的承受能力等因素。
实现碳中和需要综合性的能源保障，其中清洁能源占比预计要达到80%
新京报：2021年，碳达峰碳中和“1+N”方案体系加快构建，综合性政策文件已经出台，包括《碳达峰碳中和意见》和《2030年前碳达峰行动方案》，以及能源领域的绿色低碳转型方案。您如何评价过去一年我国在双碳领域的工作进展和成果？
常纪文：过去一年我国碳达峰碳中和工作虽然在局部时段遇到一点波折，但总的来看是稳中求进、有序开展的，主要表现在几个方面。
一是中央公布《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》。以此为依据，国务院出台了《2030年前碳达峰行动方案》，这是“1+N”方案体系中的“1”，作为“双碳”目标及其实施路径的顶层设计。“N”的专项方案体系正在紧锣密鼓地制定（由有关部门制定具体行业和领域的实施方案），估计不久会陆续发布。
二是去年中共中央、国务院发布了《国家标准化发展纲要》，其中有一部分专门阐述碳达峰碳中和的标准体系，为碳达峰碳中和的标准化开展奠定了政策基础。
三是全国碳排放权交易市场“敲锣了”（上线交易），首先对火电行业进行交易，估计2023年底钢铁、水泥等八大行业可能也会纳入到碳交易体系，碳普惠也可能纳入交易，为碳达峰碳中和的市场化奠定了市场和政策基础。
四是能源转型方面取得积极进展，如在青海、内蒙等地的戈壁荒漠大规模开发风电或光伏发电，从数量看，我国的风电、光伏发电装机容量和实际发电量都位居世界第一；核电也在安全稳妥有序地推进，如去年有的省份用核能给城市供暖等，这些都是新能源发展的突破。
五是国务院下发通知坚决遏制“两高”项目盲目发展。
此外，碳达峰碳中和宣传教育在过去一年也有很大提高。
新京报：实现双碳目标，能源转型是重点。我国提出的目标是，到2025年，非化石能源消费比重达到20％左右；到2030年，非化石能源消费比重达到25％左右，风电、太阳能发电总装机容量达到12亿千瓦以上。我国要实现这一能源转型目标，有哪些难点？
常纪文：我国制定了可再生能源发展规划，目前在稳步推进。要实现2060年碳中和，清洁能源的消费比重预计要达到80%。我国当前以煤为主的能源结构没有改变，在未来至少10年的时间，可能煤炭等化石能源的消费仍然占很大比重，因此挑战不小。
风能和太阳能的发展方面，我们采取的一是集中建设，二是分散建设。集中建设比如前面提到的在戈壁滩上大规模开发风电或光伏发电等；分散建设的具体表现如我国在676个县（市、区）推进光伏屋顶计划。全国一共有2000多个县级行政区域，其中676个整体推进光伏发电也是了不得的。可能以后还得发挥核电、水电、潮汐能、地热能的作用，提供综合性的能源保障，这样我们才能达到既定目标。
有一点要注意，总书记开“两会”时提到绿色低碳转型需要一个过程，要坚持先立后破。关于产业的先立后破，总书记转述了孙中山先生讲的“丢竹竿”故事，意思是在没有获得新的吃饭家伙之前，不能把已有的吃饭家伙给丢了。这意味着化石能源要先把新能源扶上马、送一程。如果新能源还没成气候就大幅度甚至断崖式淘汰化石能源，可能会造成能源荒。关于政策的先立后破，就是要按照已经确定的“1+N”方案体系，有序开展各领域的节能减碳降污工作。关于工作思路的先立后破，去年末的中央经济工作会议和今年的政府工作报告都提出，要推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，这个转变的工作思路确立后，其他相关政策也要作相应的调整。
对于煤炭的退出大概需要多久，要看是大规模退出还是小规模退出，以及新能源的建设速度、国际环境对我国能源安全的影响等。总体来说我们要坚持稳中求进，根据实际情况做调整。
新京报：去年部分地区的“运动式减碳”甚至“拉闸限电”一度成为社会焦点，今年政府工作报告的新提法是否是对于去年能源短缺的一个回应？如何解决各地在双碳目标推进工作中实际出现的这些问题？
常纪文：双碳是一个新生事物，各方面都缺乏经验，所以去年有的地方发生了“一刀切”“大面积停电”等现象。今年政府工作报告提了几个对策，包括能耗强度目标在“十四五”规划期内统筹考核，并留有适当弹性，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制等。
去年“一刀切”停电有几个原因，第一是煤电价格倒挂，发电企业亏本，所以没积极性；第二是以前我国煤炭进口多，国内开采压产，但是2021年国外进口煤炭量下降，国内供给则出现缺口；第三是区域电网的分割，国内有几个独立的电网，有的彼此互不连通，就造成一些地方充足的风电、光电输送不出去的现象，下一步要促进电网的衔接。
碳价格还有上升空间，但要和我国经济发展水平相适应
新京报：2021年7月，我国启动了全国碳排放权交易市场，截至2021年底，总成交量1.79亿吨，成交额76.61亿元。目前全国碳交易市场仍处在较为初期的阶段，首批仅纳入2千多家发电企业。从交易价格来看，我国碳市场的碳价目前约在50多元/吨，而欧盟碳价是60-70欧元，还有较大差距。有委员代表提出，对地方分配配额缺乏监督机制，导致碳交易对企业约束力有限。接下来碳市场和碳交易还有哪些需要完善的地方？
常纪文：我跟踪观察欧盟碳市场多年，实际上欧盟的碳市场在很长时间一直不温不火，中国碳市场敲锣促进了欧盟碳交易价格的增长。从价格看，我国碳市场当前的碳价和欧盟碳价确实相差比较大，主要的原因是发展阶段不同，欧盟已是发达阶段，我们作为发展中国家仍在转型期，要追求经济发展、社会就业等目标。如果我们用欧盟的价格来交易，很多企业就承受不住。所以与欧盟相比，我们的碳价格在今后二三十年还有上升空间。目前来看，我国的碳交易价格适中，总体和我们的经济发展水平相适应。当我们的经济社会发展水平达到欧盟国家的水平时，那时和欧盟的碳价格可能会慢慢接轨。
碳市场政策方面要一点点完善，比如不断提升数据质量，到明年年底前争取把八大行业全部纳入碳交易体系，研究开展碳普惠交易，比如个人乘坐公共交通工具节省下来的碳，通过手机App进行计算后也可以卖钱。这样的全民减碳的绿色低碳生活方式是我们所追求的。
新京报：除了碳市场外，另一个重要工具是碳税。去年《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》中提出，研究碳减排相关税收政策。事实上，前些年环保税立法时，曾有人建议将二氧化碳纳入征税范围，不过最终并未纳入。如果中国要实行碳税，在政策设计上要考虑到哪些细节？有企业担心，如果碳交易和碳税双管齐下，会不会加重企业负担？
常纪文：我们在2017年时对我国排污权交易的实施情况做过评估，当时有个试点省份主动提出退出试点，理由是通过提高排污收费标准就能提升污染物减排等守法问题，没有必要开展排污权交易。从理论上看，排污权交易、排污指标有偿使用、环境保护税（以前叫排污费）三种如同时进行，学者们普遍认为，需要进一步开展理论和逻辑的论证。
与之类似，如果我们已经在做碳排放权交易、碳排放指标有偿转让，征收碳税有无现实必要性，需要论证清楚。一些发达国家收碳税的前提是很多企业的排放量已经很低，而我国的经济还整体处于后发追赶阶段，相当多的企业碳排放量大，所以要考虑我国企业对于征收碳税的承受能力。税是一个工具，要服务绿色低碳循环发展大局，其可行性需要有关部门去研究，特别是要听取企业界的意见。如果现有的政策手段难以达到目的，可以考虑在指定地区试点征收碳税。一旦试点证明有效可行，可以考虑全面推行。
新京报：现在我国的工业化和城市化还没有完成，我们的基础设施建设、工业生产仍然需要使用钢铁、有色、化工等这些传统的高能耗产业。在推进双碳目标的过程中，应该如何处理发展与减排、整体和局部、短期和中长期的关系？您对这些高能耗企业的低碳转型有何建议？
常纪文：和发达国家相比，我国碳达峰碳中和的工作推进在2030年前是在后发追赶阶段中开展，难度大，也具有一定的风险，所以要处理好总书记讲的几个关系。除了企业、地方政府要处理好，各专业监管部门要科学准确地理解新发展理念，把中央的精神吃深吃透，开展统筹、依法、精准监管，否则很可能再次引发运动式减碳。各部门和地方要拧成一股绳，共同促进绿色低碳循环发展。
新京报贝壳财经记者 程维妙 顾志娟 编辑 宋钰婷 校对 郭利
