新京报讯（记者 王纪辛 周怀宗）作为全国首批农村综合改革试验区，湖北黄陂率先探索农村土地承包经营权有偿退出。近日有消息显示，截至今年 4 月底，黄陂已有 1754 亩土地承包经营权有偿退出。
迄今为止，全国已有58个土地有偿退出的试点地区，包括四川成都、重庆梁平、山东枣庄、河南信阳、湖北秭归、广东清远等。然而，退地村民的生活、福利如何保障？退地之后能否实现规模经营？作为此前的低效产业，农业如何找到新的盈利模式？新京报乡村频道采访了退地农民与“接盘者”，也采访了著名的三农问题专家，发现土地有偿退出的初始路径已逐步清晰，但后续仍有更多问题待解。
资料图：土地收获。新京报记者 王巍 摄
▎试点
有偿退出 一村民领补偿近百万
2016年底，在江苏省金湖县银涂镇唐港村，村民沈官年将家里的26.8亩水稻田地退回村集体，每亩补偿2.7万元，一共70多万元。作为全国农村土地承包经营权确权登记颁证成果应用14个试点县之一，2016年，金湖在银涂镇唐港村开展农村土地承包经营权有偿退出、农村土地互换并地两项试点。
“退地合同是和村、镇、县三级的农工部一起签的，合同内容大致是‘有偿退出、一次付清’。签完就拿到钱了。同时还把宅基地也退了，一共拿到近100万元补偿。”沈官年说。
退地的时候，沈官年67岁，一家人都在城市生活，地早就不种了，“村里也有其他人退地的，情况也和我们差不多。”他说。
唐港村对退出土地采取市场运作模式，由县国有资产公司、镇里一家国有资产公司、村集体三方分别按4:4:2出资，组建了“金港湾农业发展有限公司”，对退出的承包田开展土地平整等农田基础设施工作，对外招租洽谈。
其实，农民退出土地承包并非新现象，著名三农问题专家温铁军教授告诉新京报记者，“早在1984年完成家庭联产承包责任制之时，我国就开始鼓励土地流转、相对集中，以形成规模化的经营模式。而在1985年，我国就提出突破城乡二元壁垒的问题。所以这是一个长期政策，并非新现象”。
“从农村发展的角度看，有偿退出的试点显然是有益的，它是政策对农民需求的一种反应”，著名经济学家陈及说，“数十年的城市化中，数亿农民进城，很多都是全家进入城市，原先在农村的土地只能撂荒。或许一开始可以交给别人种，但一来进城的人越来越多，二来种地的收益太低，渐渐没有那么多人愿意继续种地了，尤其在偏远地区更是如此。所以，有偿退出的需求是确实存在的”。
资料图：金湖县油菜花金黄。图片来源：金湖县旅游局官微截图
▎趋势
土地的福利保障性质逐渐剥离
改革开放以来，我国农村土地经历了三个承包阶段，第一轮起始于1983年，时间为15年，第二轮起始于1998年，时间为30年。2017年，党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，并明确指出要“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年”，这是第三轮承包，将延续到2058年。
在保持土地制度日趋稳定的同时，中国的城市化率也在迅速提升，几十年中，数亿人进城，大量的农业人口转化为城市人口，农民退出土地的现象一直存在。也就是说，稳定承包关系和农民退出土地，一直都是并存的。
温铁军说，“城市化过程中，很多农民的户口迁出农村，成为城市居民，他们的土地，也就随着土地调整收回村集体，重新分配，这其实就是一种退出”。
农民退出土地既然早已有之，却为何一直没有普通推广？温铁军认为这和社会发展的阶段及土地属性的变化有关，“一个重要的原因是，在以前，财政承担的公共保障体系还没有覆盖农村，对农民来说，土地的福利、保障功能要强于它作为生产要素的功能” 。
新世纪以来，随着农村公共服务和社会保障的提升，土地的福利和保障功能首次开始有弱化趋势，“条件正在逐渐成熟”，温铁军说。
在江苏唐港村，沈官年退出承包地之后，一次性补缴了6.5万元社保，他给新京报记者算了笔账：“我现在每个月拿600元退休金。我儿媳妇一次性补缴10万元，60岁以后就可以拿生活保障金了。这钱年年跟着涨，对农民来说，好处当然很大”。
资料图：重庆梁平区蟠龙镇。图片来源：梁平区政府官网截图
▎现象
集体经济疲弱 找到“下家”才能退出
尽管政策允许地方“多渠道筹集资金”，以用于对退地农民的补偿。但实际上，很多地方实行的是新的承租者“代付”补偿金的方式，即由承租者先将租金交给村集体，村集体再拿租金收入补偿退地农民。
重庆梁平县蟠龙镇义和村采用的就是承租者代付补偿金的形式，2014年，养殖大户首小江落户义和村，流转了15亩农民有偿退出的土地，他要干的是冷水鱼养殖。
“之前我在这个村里已经养了两年鱼，是租的村民的地，当时问题很多，比如我既然租了地，总要平整一下，可农民不愿意，说我把田埂挖掉了，以后就分不清地和地之间的界限了，还不让种树，说我走了之后，树根挖不出来”，首小江说。
土地有偿退出政策出台之后，首小江觉得，这或许是一个转机，“我主动找了村里、上级机关，说我想要承包土地，而不是租赁”。
在义和村，首小江和村委会成员、村民们一起开了一个长会，决定承包15亩土地，“我选了一块基本上撂荒的地，上面有20家人的地，每家平均不到一亩，最终商定，我每亩付出补偿金3.45万元，其中村民3万元，我直接付给村民，村集体4500元。20家人一共退出了15亩地，再加上道路、田埂等，平整出来后大约有十七八亩，我是按照实际面积承租的。”首小江说。
和以前租赁村民的土地不同，农民退出承包地之后，已经落户义和村的首小江，有资格重新承包，“按照国家政策，第二轮30年是到2027年底，我的承包合同也到2027年底” 。
重庆市巴南区天星寺镇芙蓉村的7户退地村民，同样是由承租的企业“代付”补偿金。
“很多地方的土地有偿退出，要先找到下家，才能真正退出，因为村集体难以负担补偿金”，经济学家陈及表示，“过去的数十年中，经济发展是城市偏向的，农村处在边缘状态，发展非常困难，农村集体经济非常疲弱，村里没钱补偿退地的农民，只能先找到愿意承租的人，再退地，如果找不到，有偿退地可能就无法完成，有退地需求的农民，也就无法如愿” 。
资料图：重庆巴南天星寺镇。图片来源：巴南区外宣办官微截图
▎困境
农业效率低下 经营者热情持续消解
在实际操作中，想退地的农民未必如愿，新的承租者也未必如愿，一旦经营不善，就很难退出，麻烦层出不穷。
首小江仅仅经营了两年，就将已经建成的养殖场转租，记者从重庆市梁平县蟠龙镇农业技术推广服务中心有关负责人处获悉，首小江是在2016年将养殖场租给了别人，“当时养殖场里养的是鲟鱼，但销路不好”。该负责人表示，农户在政策保障下对有偿退出农用耕地的愿望还是强烈的，但经营者往往需要一次性付清补偿款，前期投资大，经营压力也大，这导致农业项目风险相对更大。
不过，首小江觉得，租出去其实也是一种经营，“承包之后，我建了鱼塘、道路，从鱼塘通到国道，这一段是我自己修的，修了几百米。投入的是打工20年的积蓄。因为我在别的地方也做养殖，所以就把义和村的鱼塘租给别人了，毕竟我投入了那么多，和一般的租地肯定不一样，租金是衡量利润之后定的，签了5年，租金一年一付” 。
重庆市巴南区天星寺镇芙蓉村7户农民有偿退出土地之后，新的承租者同样只经营了两年，目前处于停业再招商的状态，不过在咨询芙蓉村村委会后，记者并没有得到确切的答复。
而在江苏唐港村，退出之后的土地，至今还没有找到新的承租者，江苏省金湖县银涂镇农业经济经营管理站孙站长接受记者采访时表示，成立于2017年1月12日的金湖县金港湾农业发展有限公司目前还在运行，“目前暂时流转给大户种植稻麦，公司仍在寻找项目，想实施高效农业”。
“我退出土地之后，我的地租给了村里的一个种植大户，他一共租了400亩地种粮食，但听说马上也不种了，因为种粮食不赚钱。”沈官年说。
“提升农业效率并不容易，小规模的集中，也很难做到规模化经营。”陈及说，“前两年，很多大公司纷纷试水，去农村流转土地，搞现代农业、田园综合体等，但基本上没有持续成功的。我们的农业效率，和发达国家相比仍旧有差距。尤其在小规模流转土地的尝试中，常常是看起来很美，做起来很难，经营者们的热情，在面对现实后，正在不断地削减”。
▎观点
温铁军：要对接手土地有清醒的认识
著名三农问题专家温铁军。受访者供图
农民有偿退出，接手者如何才能盈利？温铁军说，“可能大多数企业、投资者对土地的认识都非常有限，尤其是对耕地的利用，存在种种误区” 。
“有些投资者觉得拿到土地就可以去干别的了，这样的想法显然是不合适的。尤其是耕地，我们国家的土地流转原则中，有一条是‘坚持保护耕地、重点保护基本农田’。所以拿到耕地是不可能转做别的产业的。而只靠农业种植就取得成功的，当下案例确实不多。”温铁军说。
首小江也认为短期内很难盈利，“我做的是长期投资，短期看不到效益。也有人觉得可以做农家乐，但实际上，小家庭自己做是可以的，像我这种投资这么多的，很难通过农家乐之类的项目盈利” 。
农民退出土地，就是因为土地产生的效益远远小于打工等方式，这也意味着，接手者必须要考虑农业经济效率的问题，温铁军说，“如果转包的只是耕地，那么接手者首先要考虑两个层面的问题，第一，农业本身的盈利能力很低，规模化种植是一个方向，但仅靠土地流转，想要真正形成规模并不容易。15亩地，能产生多少收益？土地规模经营的收益是相对的。我们前不久在俄罗斯考察，在俄罗斯乡村，很多不以农业为主业的土地规模，都比咱们的一些种植大户还要大。比如一个城市中产，在乡村买一块地，建个度假屋，土地规模可能就超出我们的想象。因为在俄罗斯，每一个公民都可以无偿得到0.6公顷的土地，也就是9亩地。在我国，劳动力人均耕地面积才6亩左右。这两个数据，或许性质并不一样，但也说明，想要达到规模化并不容易。一个村子几百人，就算村民全部退出承包地，也只有几千亩，而在一些农业发达国家，一个农场就能达到几万亩”。
第二个层面的问题，对土地的接手者来说更难以回避。即便形成规模，也要考虑生产成本的问题，传统的家庭生产中，农民往往并不计算人力成本，但如果要规模经营，劳动力成本就是无法忽略的问题，温铁军说，“规模化经营之后，需要更多的劳动力，而中国当下并没有形成农业劳动的价格，它的价格是参照城市二三产业的劳动力价格的，可这种参照，让农业生产的成本大幅增加。所有想要投资农业的人，必须考虑到这个问题”。
陈及：农业发展仍需制度设计
著名经济学家陈及。受访者供图
进入21世纪，中国城市化进程越来越快，到2018年底，城市化率达到59.58%，城市人口增加至83137万人，据估计，未来可能还有2亿人要进城。
“城市化是不可逆的，在未来，职业农民的数量还会大幅度降低，这是现代化的趋势。”陈及说，“从农业发展的角度看，我们有条件支撑农业机械化的地方，基本上已经实现了全程机械化，从播种到收获，都由机械完成。剩下的多数是不适宜机械化的土地，比如山区的梯田，每层可能就两三米宽，什么大机械也用不上。而且人均耕地面积少，有的地方一人只有几分地，就算把全村的土地都集中起来，也无法规模化生产。规模上不去，成本下不来，农业效率自然难以提升” 。
如何才能既满足农民退地的需求，又有效利用退出的土地？陈及说，“首先，要继续推进城市化。在现代化程度更高的国家，第一产业往往是人数最少的产业，职业农民可能只有总人口的百分之一左右。农民少了，耕地多了，规模上去了，各种现代化的技术也有了应用的可能。其次，还要有更多的制度设计来保障农业。农业是低收益产业，粮食卖不上价，种地面临赔钱，要实现农业现代化也就非常难”。
扭转农业产业的收益状态，或许是改变农村经济生态的途径之一，陈及说，“很多发达国家中，对农业都有非常高的补贴。比如日本，政府大力保护本国农业，通过高补贴、市场保护等方式保护本土农业，日本的大米品质非常好，他们本国人最喜欢吃的就是自己的大米。韩国的措施也差不多，韩国人说起最好的牛肉，一定认为是自己国家的，这样情况下，即便他们放开市场，别人也很难和他们的本土产品竞争。当然，我们和日韩不一样，至少在目前，还无法向他们那样去保护本土农业，因为农业人口太多了，不可能通过足够高的补贴，使得农业生产变成盈利的产业。所以还是要加速城市化，因为一旦农业人口大幅度减少，那么农业高补贴还是有可能去设计与实现的”。
新京报记者 王纪辛 周怀宗 编辑 张牵
校对 柳宝庆
