▲联合国秘书长古特雷斯。  图/联合国官网

10月7日，联合国秘书长古特雷斯在一封写给联合国秘书处3.7万员工的信中说，截至9月末，联合国运行预算告急，赤字为2.3亿美元，“最后的财政储备可能会到10月底用尽”。

古特雷斯在信中特别指出：“是成员国造成了联合国的财政问题。”这番话被认为是在暗中敲打那些没有如期缴费的国家。

进入2019年最后一个季度了，联合国193个会员里，仍然有64个会员没有缴纳会费，带头大哥是美国。按照目前常规预算和维和预算的分类，美国占比分别为22%和28%。但美国一直强调，美国支付的会费占比不能超过25%。

美国之所以要咬定25%的上限比例，不是近年的事。实际上，自从联合国成立以来，关于缴纳会费的博弈就开始了。

25%是美国给最初方案打了对折

联合国成立之初，许多国家因二战经济失调，只有美国经济强劲，联合国会费委员会在第一次联大召开时，建议美国按照美国1938年－1940年国民收入情况缴纳会费。

按照这个方案，美国需要支付联合国会费总额的49.89%。对此，当时多数联合国创始成员国都极为赞成。

但是，美国国会不干了。他们表示，没有一个成员国应该在第一次联大上支付超过25%的会费。这就是给联合国会费委员会的方案打了一个对折。

美国国会的对折方案，让许多国家不满。美国鉴于建立战后新秩序的需要，让了一点步。在1946年－1949年期间，支付了39.89%的会费。

随着联合国成员增多，从上世纪50年代开始，美国开始用微调的方式逐渐调低自己支付的会费。1956年联合国开始实施维和行动以后，开支不断攀升，联合国开始出现财政问题。

到1971年，联合国第一次出现可能发不出工资的危机。与危机相伴随的，是美国在联合国的影响力下降。到1972年，美国第一次把其会费比例下调到25%作为提案拿到联合国讨论，主持这件事的是美国时任联合国大使老布什。

▲老布什。  图/新京报网

之后，美国国会又通过了法案，自1973年12月起，美国支付联合国及其附属机构的会费不得超过25%。

联合国从70年代起与美国就有争论

美国将联合国会费比例下调到25%的过程当中，引发了当时冷战两大阵营的对立，双方各自拉票。但最终美国用外交、国内立法双管齐下的方式，实现了这一目标。

不过，由此也让联合国秘书处与美国产生了矛盾。时任联合国秘书长是瓦尔德海姆，他是中国重返联合国以后第一个被熟知的联合国秘书长。瓦尔德海姆起初坚决反对美国“降额”，并一针见血地指出，这与美国在联合国地位下降有关。

但最终瓦尔德海姆还是用不反对的方式，同意了美国“降额”的要求。这源于两个原因。

首先是美国对于美国少交会费后留下的财政空白，准备了预备方案，即由东德、西德同时入联合国填补财政窟窿。这是两德同时加入联合国的背景。

此前，美国坚决反对苏联阵营的东德加入联合国。东、西德进入联合国后，一共承担了8.3%的会费，联合国拿到的钱，比美国“降额”前还多了一些。

另外，老布什在联合国成员国和秘书处做了大量工作，态度良好，由此争取到了盟友。

相较于现在特朗普压缩联合国会费的做法，老布什和美国在上世纪70年代，还是知道协商的。

古特雷斯的困扰比所有前任都大

虽然在确定25%的比例上限后，美国因为缴纳会费问题和联合国之间还是磕磕绊绊，但联合国通过不断缩减开支总算维持住了局面。

虽然如此，特朗普时代的美国仍不满意。原因是美国认为现在联合国基本不能履行美国意志。出于这个判断，美国先是拖欠了联合国教科文组织5亿美元会费，之后又退出了该组织。此外，美国还退出了人权理事会和《武器贸易条约》。

过去几年，美国通常都是在9月30日上一个财年结束后，在10月份缴纳一部分会费——这是出于保持投票权的需要。今年初，越南等五国就曾因为迟缴了会费，被暂停过投票权。

现在美国2019财年已经结束，美国赤字又上升了近1万亿美元，预计2020财年还会上升。财赤扩大和特朗普过于不讲究的行事风格，使联合国能否解除财政危机真的成了疑问。

不过，即使财政危机迟迟不能解除，联合国还会运转。毕竟，129个会员国缴足了会费——这代表了国际社会多数成员的意愿。

□徐立凡（专栏作家）

编辑 狄宣亚   校对 李立军