新京报快讯(记者张婷)今日上午，上海市人民政府新闻办召开新闻发布会，会上发布"12.31"外滩踩踏事故调查报告。调查报告指出，黄浦区政府和相关部门领导思想麻痹，严重缺乏公共安全风险防范意识，对重点公共场所可能存在的大量人员聚集风险未作评估，预防和应对准备严重缺失，事发当晚预警不力，应对措施失当，是这起拥挤踩踏事件发生的主要原因。

　　调查报告认定， 上海外滩拥挤踩踏事件是一起对群众性活动预防准备不足、现场管理不力、应对处置不当而引发的拥挤踩踏并造成重大伤亡和严重后果的公共安全责任事件。调查报告建议处分包括黄浦区区委书记周伟、黄浦区区长彭崧在内的11名干部。其中，黄浦区委书记周伟撤职;区长彭崧撤职;副区长周正撤职;副区长吴成党内严重警告、行政降级;黄浦公安分局副局长陈琪撤职;上海市公安局指挥部副主任陈昌俊行政记大过。

　　针对此份调查报告，网友及关注此次踩踏事件调查的民众仍有诸多疑问，新京报记者就此报告中的六大焦点疑问进行了梳理及回访。

　　1.调查组如何构成?

　　参与今日上午调查报告发布会的成员有7名相关领导及专家，分别是：上海市副市长、联合调查组副组长周波;联合调查组成员、市应急办主任熊新光;联合调查组成员、市监察局副局长王玉;联合调查组成员、市政府法制办副主任刘平;联合调查组专家、国务院原参事、国家应急管理专家闪淳昌;联合调查组专家、上海市人大代表、法学专家沈国明;上海市政府新闻发言人徐威。

　　熊新光在发布会上介绍，依据《中华人民共和国突发事件应对法》和《上海市实施办法》等有关法律法规，上海市在踩踏发生后成立市政府联合调查组，市委常委、常务副市长屠光绍任组长，副市长周波任副组长，市政府相关副秘书长和市监察局、市安全监管局、市公安局纪委、市应急办、市政府法制办、市卫生计生委、市旅游局等部门相关负责人为成员。联合调查组邀请国家和上海本市应急管理、公共安全管理、法律等方面的专家为事件调查进行分析论证。

　　2.为何中央没有参与调查?

　　自踩踏事件发生后，事故原因调查等后续处理，一直由上海方面负责，中央未参与调查。作为一起死亡36人、引发国内外广泛关注的重大事件，上海外滩踩踏事件的处理方式似乎有别于以往。按惯例，30人以上死亡事故已构成“特别重大事故”，通常由国务院调查组负责调查。2007年出台的《生产安全事故报告和调查处理条例》规定，死亡30人以上的事故，构成“特别重大事故”。2009年中办、国办印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，明确了问责官员的7种情形，其中就包括发生特别重大事故。

　　上海外滩踩踏事件缘何“特殊”?此前，国家安全生产监督管理总局一位相关负责人在接受新京报记者采访时指出，外滩踩踏事件不属于“生产安全事故”。该负责人称，按照《生产安全事故报告和调查处理条例》规定，“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例”，而上海外滩踩踏事件属于群众自发聚集公共安全事件，不属于生产经营活动中发生的生产安全事故，因此此次事故不适用于《生产安全事故报告和调查处理条例》中对死亡人数超过30人需有国务院授权国家安监局进行调查的相关规定，国家安监局也没有介入此次事故调查。

　　3.为何最终认定为“事件”，而非“事故”?

　　国家安监局宣传部门相关负责人此前接受新京报记者采访时曾表示，上海外滩踩踏事故是一起“人群聚集事件”，并非是生产过程中出现的安全事故。该负责人介绍，“正常的社会生产活动以及交通运输安全事故，或者群众在上下班途中发生的安全事故，都属于‘生产活动’的范围。但外滩此次踩踏事故，是属于人群聚集事件中发生的安全事故，不属于生产安全事故”。

　　在今天中午的新闻发布会上，调查组成员闪淳昌在回答记者提问时再次提到，这次事件定义为“事件”而不是“事故”，是依据《中华人民共和国突发事件应对法》做出的认定：“此次事件不是生产安全事故，也不是有组织的群众性活动。”闪淳昌同时强调，不管是事故还是事件，都应依法依规问责，并不存在定性为事件后，就不追责的情况。

　　4.为何问责结果集中于区一级责任人?

　　在今天公布的问责名单上，共有11名相关责任人，都集中于黄浦区级领导。为何问责结果集中于区一级责任人?

　　对此，联合调查组成员、市政府法制办副主任刘平此前接受人民日报采访时表示，依据《中华人民共和国突发事件应对法》第63条：“地方各级人民政府和县级以上人民政府有关部门违反本法规定，不履行法定职责的，由其上级行政机关或监察机关责令改正;有下列情形之一的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分……”

　　刘平解释说，依据这个法规，突发事件要处分的，就是“直接负责”的责任人。

　　人民日报的报道指出，根据调查上海市政府同意暂停在外滩风景区举办新年倒计时活动，并就另择地点举办的活动，“明确要求‘谁主办、谁负责’，落实属地管辖，切实把责任落到实处。”

　　依据《中华人民共和国突发事件应对法》《上海市实施<中华人民共和国突发事件应对法>办法》《上海市外滩风景区综合管理暂行规定》等法律法规和政府规章，综合调查结果，调查组认定：黄浦区政府和相关部门对这起事件负有不可推卸的责任。

　　5.民众自发聚集的活动，政府应该承担什么责任?

　　外滩踩踏事件这类既没有生产活动组织者、也没有大型活动主办方的群众自发聚集引发的灾难事故，并不适用于现行法律对于“重大安全事故罪” “重大责任事故罪”的定罪量刑标准。这两项罪名的适用范围都是安全生产领域。那么，此类民众自发聚集的活动，政府应承担怎样的管理、组织责任?依据是什么?

　　国家旅游局副局长杜一力1月5日在国家旅游局官网发表署名文章，对此问题有较为清晰的解释，他提出“因为没有组织活动，所以出了问题，这是最需要深思的问题”。

　　杜一力强调，“因为没有组织活动，所在地政府和上级政府以及主管部门责任意识会下意识地放松，但是法律并没有免责。政府不组织，还是会有群众性的活动出现，这种没有组织者的群众活动，政府仍然要承担责任，这是一些政府尚不自觉自知的责任”。

　　他解读称，“政府尚不自觉自知的责任”就是《中华人民共和国突发事件应对法》中的规定：“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责”。“这个‘负责’从预测、监测到应对处置，是全方位的”。《中华人民共和国突发事件应对法》中还提出，“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

　　通过调查报告来看，《中华人民共和国突发事件应对法》正是调查组调查、认定事件责任的重要依据。调查报告指出，这次事件暴露出上海市公共安全管理盲点，特别是对无主办单位的大型群众性活动安全风险评估不足，准备不充分，存在管理空白。“有组织的活动明确了谁主办、谁组织、谁负责，责任条款非常清晰。在公共地点如上海外滩这一群众性聚集场所，谁来具体负责?我们法律条款是不明确的。如果政府部门不能主动作为，就会出现公共安全薄弱点或者说软肋。”调查组专家闪淳昌表示。

　　调查报告还提示说，这起事件表明，“条块分割、条线分割、各自为政”依然是城市运行管理亟需破解的难题。要结合这次教训，抓紧组织修订上海市突发事件应急联动处置暂行办法，进一步规范上海市应急联动体制机制和响应程序，强调指挥协同，提升应急联动处置效能。

　　6.调查组的报告，是否为最终结论?

　　上海市人民政府新闻办公室一位工作人员对新京报记者表示，调查组出具的此份调查报告应该就是踩踏事件最终的调查结果。而对于是否会有更高层的官员受到处分，新闻办则表示目前没有接到其他领导受处分的通知，对相关情况不清楚。