▲资料图，图文无关。图/新京报记者 摄
文|陈明（中国社会科学院政治学研究所副研究员）
日前，中办、国办印发了《建设高标准市场体系行动方案》（简称《方案》），目的在于构建更加成熟、更加定型的高水平社会主义市场经济体制，进一步激发各类市场主体活力。
其中，土地制度改革是本次改革的重头戏之一。
近年以来，我国在土地制度改革方面启动了多项试点，在基础性制度建设方面取得了积极进展。但在土地要素市场化配置、土地规划管理体制改革等方面仍然显得力度不够、进展缓慢。
《方案》从深化土地管理制度改革、完善建设用地市场体系、开展土地指标跨区域交易试点等方面切入，可谓是牵住了改革的“牛鼻子”。
何谓“增存挂钩”？
《方案》中出现了一个重要的政策术语，就是“增存挂钩”。所谓“增存挂钩”，是指把批而未供和闲置土地数量作为重要测算指标，对于批而未供、闲置土地多和处置不力地区要适度调减新增建设用地计划指标。
人们对土地“增减挂钩”政策比较熟悉，要注意“增存挂钩”并非“增减挂钩”的相对性概念，只是一种类同的形象表述。实施“增存挂钩”反映出土地管理从数量导向向质量导向的重大转变，意在通过土地利用方式转变推动形成绿色高质量发展。
长期以来，存量土地的处置一直是一个大问题。2018年，我参与过一项土地制度改革的进展评估工作，据不完全统计，当时全国批而未供和闲置土地达到1500万亩以上。
同年，自然资源部印发了《健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》，当中明确对于处置批而未供和闲置土地两项任务均完成的省份，安排下一年度计划时，将在因素法测算结果基础上，再奖励10%新增建设用地计划指标；其中任一项任务未完成的，则核减20%新增建设用地计划指标。
这个政策不可谓不严厉。由于土地指标在地方经济发展中影响甚大，这一政策直接触碰了各地的敏感神经，因此在后续落实中遇到了不小的阻力。
此次，该政策在更高位阶的文件中得到强调，意味着未来实施的力度会更大。
跨省土地指标交易迈出重要一步
《方案》提出，对城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂政策实施评估，探索建立全国性的建设用地指标跨区域交易机制。
这一政策可以简化概括为“土地指标跨省交易机制”，其政策源头来自于脱贫攻坚过程中东西部对口帮扶省份之间的土地指标跨省交易。
2017年，中办、国办印发的《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》中，提出探索深度贫困地区增减挂钩节余指标在东西部扶贫协作和对口支援框架内开展交易，随后国办印发了《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，该项政策正式推行。
这一政策在脱贫攻坚过程中发挥了巨大作用。土地指标交易一方面解决了深度贫困地区的资金问题，另一方面为东部地区提供了更丰裕的建设用地指标，总体上是一个双赢的结果。
此次《方案》提出将这一政策向全国推广，无疑是迈出了土地要素市场化改革的重要一步。
需要注意的是，此前的土地指标跨省交易，总体框架上，是由国家下达调剂任务，确定调剂价格标准，统一资金收取和支出。
而在指标控制上，自然资源部根据有关省（区、市）土地利用和贫困人口等情况，经综合测算后报国务院确定跨省域调剂节余指标任务，要求主要帮扶省份全额落实调入节余指标任务。
在土地价格上，已经由中央文件统一确定，其中北京、上海每亩70万元，天津、江苏、浙江、广东每亩50万元，福建、山东等其他省份每亩30万元。
这些做法，很大程度上是为了适应脱贫攻坚过程中工作推进的需要。在未来政策推广过程中，不妨淡化土地指标交易的行政化色彩，逐步将其导入市场化要素配置框架当中，逐步走出“有交易、无市场”“有定价、无市价”的改革怪圈。
土地规划管理体制改革亟待深化
《方案》在推进土地规划管理体制改革方面也作出了若干部署。
比如提出在符合国土空间规划和用途管制要求前提下，推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业用地供给。这一政策就有利于打破过去土地管理中的刚性框架，实现土地资源的灵活高效配置。
接下来，在整个土地制度改革框架中，土地规划管理体制改革也可协同跟进。广义的土地制度包括产权制度、市场制度、规划制度、金融制度等多个方面。规划管理体制改革跟上了，其他方面的改革也能少些掣肘。
举个简单的例子：有些地方从产权角度规定了，某块土地归属某个自然人或者法人，但规划管制上不允许建房子或条件非常苛刻，这块土地可能就不能真正实现其市场价值。
当前土地规划管理中，有些地方就将农民自建房或城中村看作“待开发区”，甚至通过留白将其排除在城市功能之外。由此导致的结果是，城中村、城郊村无论在居住形态还是治理形态上都比较落后。
此前的农村“三块地”改革试点中，曾对城中村土地的综合整理入市作出过部署。
随着《方案》出台，土地要素市场化改革正在加速破题，土地规划管理体制已经成为土地制度中“泛计划框架”最后的堡垒。加速破解，会让中国土地资源在市场化配置中进一步提质增效。
□陈明 （中国社会科学院政治学研究所副研究员）
编辑：陆玖 实习生：施可儿 校对：李立军
