对话人物:秦前红,武汉大学法学院教授、博士生导师,中国法学会宪法学研究会副会长,《法学评论》主编。享受国务院特殊津贴,入选教育部“新世纪优秀人才”支持计划。长期从事宪法学基础理论、中国宪法学、国家监察制度、司法体制改革和党内法规基础理论研究,著有《宪法变迁论》《新宪法学》《中国宪法读本》《监察法学教程》等专著,多次参与全国人大组织法修正草案、全国人大议事规则修正草案(以下简称“一法一规则”修正草案)的立法讨论。

 

新京报讯(记者 王姝)3月5日开幕的十三届全国人大四次会议,将审议两部涉及人大组织制度、工作机制、运行模式的重要法律草案——全国人民代表大会组织法修正草案与全国人民代表大会议事规则修正草案(即“一法一规则”)。

 

“一法一规则”修正草案有哪些亮点?对于人大如何监督监察委、人大代表能否“调团”等备受关注的问题,草案作出哪些安排?就此,新京报专访了武汉大学法学院教授、博士生导师秦前红。

 

“一法一规则”修法要解决哪些问题?

 

新京报:本次修法,是“一法一规则”实施30余年来的首次大修,在你看来,修法的必要性是什么?

 

秦前红:修法的必要性有很多个方面,一方面是,上世纪八十年代“一法一规则”施行以来,中国的政治经济文化,包括国家机关运转、职能,法律体系等都发生了巨大变化;另一方面是人民代表大会制度的角色定位有一些调整,社会现实的变化要求“一法一规则”作出相应调整或跟进,这是修法的一个主要原因。

 

新京报:能不能举例说明,本次修法需要解决哪些新情况、新问题?

 

秦前红:需要解决的新情况,新问题其实很多。比如十九届三中全会决定修改宪法,设立宪法和法律委员会,宪法和法律委员会成为人大的一个新的专门委员会。那么这个新的专门委员会如何定位,如何确定它的职能和职权的行使方式?再比如监察制度改革,成立了国家监察委员会,国家监察委员会与全国人大或全国人大常委会之间是什么关系?这些问题都需要通过“一法一规则”的修正予以明确。

 

新京报:你认为,全国人大组织法修正草案和全国人大事规则修正草案的最大亮点,分别是什么?

 

秦前红:“一法一规则”启动修法以来,已经召开过数次立法讨论会。我认为,草案对专门委员会的职权作出了更加清晰的界定,这是一大亮点。

 

比如,刚才提到的宪法和法律委员会,怎么规定它的职权、它的行使程序,“一法一规则”中做出了相应的规定。还有会风会纪问题,每年召开的全国两会以及地方召开的人代会或者人大常委会,有时会有代表缺席,代表是无故缺席还是因故缺席?怎么请假?草案也作出了相应规定。

 

去年的全国两会因为疫情延期。遇有特殊情况,作出提前或者推迟召开会议的决定,应当遵循什么程序?在这个问题上,现行法律在具体的法律规范层面存在立法空白,草案弥补了这个空白,作出了相应规定,这也是一个亮点。


 

监察委应不应该向人大汇报工作?

 

新京报:本次“一法一规则”的修改,人大如何监督监察委引人关注。宪法规定,国家监察机关“由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”,对此,全国人民代表大会组织法修正草案有哪些体现?

 

秦前红:国家监察委员会与全国人大或全国人大常委会之间是什么关系?这是监察体制改革启动后需要去探索的一个问题。监察体制改革我保持了理论上的一种追踪和研究,修宪以及监察法的制定、政务处分法的制定、监察官法的制定,我作为学者也参与了草案起草讨论。

 

这些法律制定过程中,如何调整人大与监察委的关系曾经有多种思路,一种思路是把监察委等同为检察院、法院,作为一个普通的国家机关,按照宪法的规定,监察委要由人大产生,同时要对人大负责。那么监察委需不需要向人大报告工作?监察法制定过程中曾反复斟酌这个问题。

 

当时有学者建议监察委要向人大报告工作,这样能保证人大的职权完整,权力的运行的不会出现空白。最终高层政治决断并未采纳这一建议。

 

我认为,监察委不向人大汇报工作,监察法的制度设计背后有一定的宪理基础。因为行使公权力的公职人员属于监察机关的监督对象,而我国各级人大代表中绝大部分为兼职代表,很多兼职代表的“主业”通常是国家公职人员,由此成为监察机关的监督对象。

 

此时,如果监察委员会向同级人大报告工作,很容易在事实上形成一种“权力对冲”状态,即在“权力机关监督监察机关”与“监察机关监督权力机关组成人员”之间出现一种双向牵制:一方面,监察委员会对此类人大代表的监督,会在一定程度上影响人大代表对监察委员会工作报告的投票表决行为;另一方面,此类人大代表也可能利用对监察委员会工作报告的投票权,来牵制监察委员会对其公职行为的监督。

 

这都会使得监察委员会的工作报告难以在人大表决中得到客观的票数。而由人大常委会听取审议监察委员会的专项工作报告,可以有效缓和这种“权力对冲”状态,更有利于权力机关和监察机关行使各自的职权,特别是监察机关依法独立行使监察权。

 

这次“一法一规则”启动修法后,再度有专家学者、人大工作者呼吁,法律还是应当明确规定,监察委要向人大报告工作,补上这个空白。监察委需不需要向人大汇报工作,这个问题归根到底是一个政治决策的问题,估计这次全国两会审议“一法一规则”修正草案时,会进一步探讨这个问题。

 

新京报:强化政治公开机制,这是本次修法的目的之一,代表大会会议和代表团可以设立发言人,秘书处可以组织代表和有关部门、单位负责人接受新闻媒体采访,大会全体会议可以通过广播、电视、网络等进行公开转播等等。你认为,这些关于政治公开的规定,力度大不大?能满足公众的需求吗?

 

秦前红:仅从一个学者的判断来讲,草案中关于会议公开和信息化建设的力度是有的,但我觉得力度还是不够大。比如,代表大会会议主要是听取各项议程的议案、表决等,没有讨论,没有审议。审议、讨论各项议程主要是在代表团会议或小组会议中进行的。草案虽然规定代表团可以设立发言人,但发言人制度并不是完全直观的,并不能直接反映出每一名代表在审议过程中到底说了什么,提出了哪些意见和建议?为什么不能推出直播呢?我期待未来能直播代表团会议的审议情况。


 

人大代表“调团”到底合不合适?

 

新京报:此前,有的人大代表由于工作变动,从原工作地选举单位代表团,调整到了现工作地的选举单位代表团,即“调团”,曾引起关注。对此,全国人大组织法修正草案一审稿规定,“根据代表团工作需要,会议秘书处可以调整个别代表所属的代表团”,二审稿则删除了上述条款。如何看待一审稿和二审稿的上述修改?代表“调团”到底合不合适?

 

秦前红:一审稿提出“会议秘书处可以调整个别代表所属的代表团”之后,我和一些学者都提出了不同意见。二审稿删除了“会议秘书处可以调整个别代表所属的代表团”表述,这其中也有我的贡献。

 

从一审稿到二审稿,作出上述修改,一个很重要的修改原因在于,代表是选民选出来的,受选民及选举单位监督,对选民及选举单位负责,这是人大制度的重要的正当性来源之一,因为人大是由人大代表组成的,代表是选民选出来的。

 

我国的人大代表都是兼职代表,尤其是党政干部,可能上一次会议在湖北履职,这一次会议调到贵州、调到福建去了,出于代表履职的需要,可以对其所属的代表团作出调整。

 

但是这个调整不能由秘书处作出,因为秘书处是工作机构,不是选举单位。如果调整了所选代表团,代表就无法为原选举单位服务,也无法对其负责,更无法接受原选举单位的监督。因此我们建议,代表职务变动需要改变其所属代表团,可以通过辞职、补选等程序“调团”,二审稿采纳了这个建议。

 

新京报:现行全国人大议事规则与全国人大组织法、立法法、预算法、监察法等相关法律之间,部分条款是否存在重复及不一致情况?

 

秦前红:人大或常委会,从一个学术术语来说都称之为代议机构。如何设计代议机构的职权规则、运行规范,各个国家有不同的模式,有的国家只在宪法里规定了相应的职权或运行规则,有的国家制定了专门的议会法,还有的国家采用了专门法模式。

 

专门法的模式除了组织法、议事规则,还包括代表法、监督法、预算法等等单行法,各个单行法制定的时间有先有后,每一部单行法的调整重点、立法目标也不一样,那么必然会造成法律之间的衔接问题。比如预算,按照预算法的规定,代表要对预算进行实质性审议,不是形式上过一过就完了。实质性审议怎么审?政府部门拿出一个预算以后,代表是应当可以提出预算的修正案的。但是组织法和议事规则对此并没有作出规定,这也是法律中的一个不尽协调之处。

 

激活代表作用,草案有哪些规定?

 

新京报:激活代表作用,密切与代表的联系,草案对此作出了哪些新安排?

 

秦前红:关于如何密切与代表的联系,草案中的规定有进步,把过去在实际运行中的一些经验做了一个固化和提升,比如邀请人大代表列席全国人大常委会的会议;再比如人代会要审议的法案,怎么给代表、怎么送达、送达的时限,草案则作出了明确规定。

 

还有由于代表都是兼职代表,不可能对人大的所有事务都熟悉,可能懂经济的不懂法律,懂法律的不懂预算,懂预算的可能不懂别的问题,这就需要组织代表参加培训、调研等,提升履职能力,草案对此也作出了安排。

 

新京报:草案进一步明确了大会主席团、委员长会议、专门委员会职权,特别是明确了专门委员会职权,规定专门委员会可以组织起草有关法律草案,还可以开展专题询问,为什么作出这样的修改?

 

秦前红:这有几个原因。由于代表大会会议人数众多,会期比较短,但是要审议的内容又比较庞杂,这就容易造成力不从心的情况,需要专门委员会去辅助它行使职权。

 

另外,人大要去监督其他国家机关,尤其是监督政府机关,比如国务院或地方政府。政府机关管理方方面面的公共事务,这就要求人大的监督具有一定的专业性,设立多个专门委员委员会。

 

此外,为了避免立法的部门化,需要实现人大对立法的主导。过去个别法律本来是用来监督政府的,结果却是由政府部门起草的,政府部门即当运动员,又当裁判员。实现人大对立法的主导,也需要由专门委员会具体承担法律草案的起草。

 

还有人大代表提出建议要制定某部法律,这个建议有没有可行性,合不合适,内容的安排是否科学,这也可以由专门委员会来做。

 

新京报:草案对于地方人大组织法和地方人大议事规则的修改,提供了哪些借鉴?

 

秦前红:中国是一个单一制的国家,有一个重要原则,要保持法制统一。因此,“一法一规则”修改后,必然产生一个结果,就是地方人大的组织法和制定了议事规则的地方人大,会去对标新的“一法一规则”,作出相应调整。

 

我认为,中国这么大的国家,这么多的人口,这么多的地方,这么多的民族,各地的情况是不一样的。在遵循法制统一的原则之下,应该给地方人大一个探索的空间。


新京报记者 王姝 出镜 郭薇 制作 周博华 实习生 王方杰

编辑 陈思