吕忠梅(全国政协常委、社会与法制委员会驻会副主任)

文 | 新京智库访谈员 肖隆平

3月4日,全国政协十三届四次会议开幕。中电传媒舆情监测室数据显示,“碳达峰”成为今年“两会”的高频词。来自政府、企业和学界的代表委员均有提交碳达峰相关的建议、提案。

气候变化是当今全球面临的重大挑战之一。2020年,我国宣布二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和。这一承诺彰显了我国对建设全球生态文明、构建人类命运共同体的责任担当。这也对我国能源革命,推动经济与产业结构转型、经济增长方式转型提出了更高的要求。

如何保证碳达峰、碳中和目标的实现成了一些代表委员思索的问题。近日,全国政协常委、社会与法制委员会驻会副主任吕忠梅即提交了《关于碳达峰碳中和目标实现立法“三步走”的建议》。吕忠梅作为中国法学会环境资源法学会负责人,长期从事环境保护法研究并推动立法实践,直接参与了《环境保护法》等多部法律的制定和修订,提出并深度参与《长江保护法》的制定,一直高度关注气候变化的法治进程。

新京智库就此采访了吕忠梅。

实现“双碳”目标离不开法律保障

新京智库:3月5日,李克强总理在政府工作报告中提出,制定2030年前碳排放达峰行动方案。碳达峰目标和碳中和愿景刚提出不到一年时间,“行动方案”尚未出台,为何现在要完善法律手段?

吕忠梅:碳达峰目标和碳中和愿景的实现触及多领域多行业主体的利益,利益的冲突与协调需要法治手段。能源、工业、交通、建筑等重点领域和钢铁、建材、有色、化工、石化、电力、煤炭等重点行业是碳达峰目标和碳中和愿景实现的关键,会成为碳排放的规制重点,其碳排放规制过程必然涉及管控企业、主管部门、相关部门、地方政府、社会公众、核查机构、碳交易机构等多元主体的利益,而利益的分配、纠纷的化解、权利的行使、义务的履行、责任的承担等离不开健全的法律制度、严格的执法、公正的司法和有效的社会监督。

▲  图片来源:unspalash官网

新京智库:我国在碳减排领域的法律规制处于一个什么水平?

吕忠梅:目前,中国没有保障碳达峰目标和碳中和愿景实现的专门立法,但有一定的碳中和法治实践基础。在国家层面,有三部与之密切相关的法律,即《大气污染防治法》第二条第2款规定了“大气污染物和温室气体实施协同控制”,《森林法》第一条将“调节气候”作为立法目的之一,《促进科技成果转化法》第十二条第3款项支持“提高应对气候变化能力”的科技成果转化。此外,2020年12月,生态环境部出台《碳排放权交易管理办法(试行)》,为全国碳市场建设、运行提供了遵循。

在地方立法层面,《贵州省义务植树条例》《北京市绿化条例》都规定明确规定“倡导……实现碳中和的绿色环保理念”,《西藏自治区国家生态文明高地建设条例》规定探索建立碳排放权交易制度,“促进实现国家碳达峰、碳中和目标”。

在环境司法方面,最高人民法院发布的《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》,将碳排放等应对气候变化案件作为四大类环境资源案件之一,“两省五市”中的试点所在地法院开始审理这一类案件。

新京智库:国际社会如何运用法治手段保障碳达峰碳中和目标的实现?

吕忠梅:其实,运用法治手段推进碳达峰碳中和是国际社会的普遍做法。目前,全球已有120余个国家提出2050年实现碳中和的目标。一些国家和区域通过气候变化(相关)立法或修法的形式来为实现碳中和提供法律保障。

比如,英国新修订的《气候变化法案》(2019年6月修订)是世界上最早将2050年净零碳排放目标纳入本国法律的国家;随后德国的《气候保护法》(2019年11月通过)、欧洲委员会发布的《欧洲气候法》草案(2020年3月)、加拿大的《加拿大净零排放问责法案》(2020年11月通 过)均以国内或区域立法形式明确本国的中长期温室气体减排目标。

此外,法国、瑞典、丹麦、匈牙利、新西兰等国也把到2050年实现“碳中和”、“气候中性”或“净零排放”的目标纳入本国有关法律调整,斐济、西班牙、智利等国家和地区发布了有关立法草案。

缺乏保障碳达峰和碳中和实现的配套制度

新京智库:我国现有碳减排相关法律规定能否保障“双碳”目标的实现?

吕忠梅:客观地说,我国现有立法不能满足碳达峰目标和碳中和愿景实现的实际需求。首先,专门制度尚未建立。目前已有的法律法规,立法目的是防治大气污染、森林资源利用和保护、科技成果转化等,虽然可能涉及碳达峰、碳中和的内容,但并不是其直接立法内容。因此,碳达峰、碳中和实现所需要的进展报告制度、评估制度、咨询制度、信息发布制度、年度报告制度、责任追究制度等专门法律制度在我国并未建立。

其次,各相关法律缺乏统筹,立法目的难以协调。现有碳减排相关立法涉及污染防治法、资源法、能源法、税法、科技法等多个领域,这些立法都涉及温室气体控制,但囿于其自身的立法目的和立法时机,缺乏对碳达峰目标和碳中和愿景统筹考虑,立法目的无法有效衔接。

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再次,保障碳达峰和碳中和实现的监管体制机制不明。碳达峰和碳中和实现过程涉及哪些监管主体,监管主体的法律地位如何,监管主体间的事权如何划分,又该如何开展本行政区域或跨行政区域的联合性或综合性执法活动,监管主体不履行或怠于履行监管职责时需要承担哪些法律责任?这些问题,尚无法律加以规定。

新京智库:这是否意味着,如果某个地方或行业的碳达峰碳中和目标未能如期实现,追究法律责任将面临于法无据的尴尬?

吕忠梅:是的,这将带来一系列问题。比如,当某地方、某行业不履行、怠于履行或违法履行碳达峰和碳中和义务时,是否可以提起诉讼?谁来提起诉讼?提起什么样的诉讼?还有,如果因气候变化影响导致生态环境损害或者人身财产损失时,应该向谁主张权利?主张什么权利?是否能够获得赔偿?

换句话说,相关诉讼如何定性、权利如何保障,有关碳达峰和碳中和的纠纷能否纳入现行环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼、民事侵权诉讼的受案范围,都不清楚。一旦在碳达峰和碳中和目标实现过程中出现纠纷,没有相应的解决机制和法律依据。违法者得不到追究,受害者得不到保护,势必影响社会秩序的稳定,对碳达峰和碳中和目标实现形成负面激励。

碳达峰碳中和立法不能“冒进”

新京智库:目前情况下,我们该如何考虑实现“双碳”目标的立法问题?

吕忠梅:我国对应对气候变化的法治建设高度重视,早在2009年,十一届全国人大第十次常委会通过的《关于积极应对气候变化的决议》就要求“把加强应对气候变化的相关立法纳入立法工作议程”,近年来,也不断有人大代表、政协委员提出制定气候变化法、促进碳中和法的议案、提案,所提出的意见建议非常有见地。

但是,碳达峰、碳中和相关立法与我国气候外交谈判和国家发展利益的维护直接相关,也与中国在全球生态环境治理中的作用发挥密切相连,必须认真贯彻落实习近平法治思想,统筹推进国内法治与涉外法治,按照“协调推进国内治理与国际治理,更好维护国家主权、安全、发展利益”的要求,在《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》等国际公约或协定确立的国际准则、原则前提下审慎推进国内立法,不能冒进。具体来说,可以分三步走:

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第一个阶段我称之为稳步推进阶段。从现在开始到2025年,需要做好三项工作:首先,在修订生态环境保护、资源能源利用、国土空间开发、城乡规划建设等领域法律法规时,将实现碳达峰、碳中和目标纳入立法内容。可以对《环境保护法》《大气污染防治法》《清洁生产法》《循环经济促进法》进行修订,纳入实现碳达峰、碳中和的相关内容。其次,以《大气污染防治法》第二条“大气污染物和温室气体协同控制”为依据,制定相关配套办法,回应两类物质协同控制的需求,建立协同控制的具体制度、管控标准、纠纷处理程序。再次,鼓励有条件的省、直辖市、自治区在修改或制定有关植树例、绿化、生态文明建设高地、碳排放权交易管理等方面的条例或规章时,设置促进碳达峰碳中和实现的倡导性条款。

第二个阶段是大力推进阶段。从2026年到2035年,根据“十四五”规划和2035年远景目标规划纲要的要求,在总结法治实践的基础上,正式启动《气候法》或《气候变化法》的立法工作。这部法律应被定位为气候变化领域的基本法、基础法,对气候变化相关问题进行原则性、统领性规定。

第三个阶段是保障实现阶段。从2036年到2060年,启动制定《碳中和促进法》或《碳中和问责法》。主要考虑是,从我国承担共同但有区别的国际减排责任和国家发展权维护的角度看,第一、二阶段的法律不宜过早、过严限制碳排放单位的排放行为,但这也意味着后续的减排要求要渐进提高,这一过程必然会遇到越来越大的阻力,有必要制定专门的《碳中和促进法》或《碳中和问责法》,以更严格的制度保障碳中和承诺如期兑现。

建立综合执法监管体制机制

新京智库:有法可依问题解决后,更重要的是执法,我们在这方面该如何做?

吕忠梅:目前,我们的执法能力还很薄弱。迫切需要改革传统的“一元监管”、“分而治之”环境执法体制,解决应对气候变化问题上长期以来存在的监管领域单一、监管程度松散、监管效果不佳的问题,改变监管“不足、不能、不力”的现状。

推进碳达峰碳中和实现,应该根据《关于构建现代环境治理体系的指导意见》《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》和“十四五”规划的要求,加快构建包括发展改革、生态环境、自然资源、城乡建设、科技、金融监管部门等多部门组成的综合行政执法体制机制,形成职权边界明晰、责任承担明确、信息共享、协调联动的综合执法格局。建立由排放环境标准、碳监测计划、碳排放规划、碳核算制度等共同构成的相关监管机制。

与此同时,还应在认真研究碳达峰、碳中和纠纷形成规律和特点的基础上,从维护生态安全、保障公共利益的角度,寻找将相关纠纷纳入环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼的途径和方法。如,当碳排放者不履行、怠于履行或违法履行碳减排义务且又不通过碳市场购买配额或一定数量的CCER(中国核证自愿减排量),致使生态环境或公众健康处于或者持续处于受碳排放影响的状态时,可以依据《民法典》《环境保护法》《民事诉讼法》的相关规定,对碳排放者提起环境民事公益诉讼。

编辑:柯锐   实习生:余丹  校对:李立军投稿、合作、联系我们:futurecity@xjbsmartcity.com