近日，南通市海门区三星镇暴力执法“抢甘蔗”事件引发热议，背后涉及的城市管理外包现象再次进入公众视线。
新京报贝壳财经记者了解到，在城市管理服务领域，为缓解政府部门人员编制不足等问题，服务外包的管理形式已在国内大范围开展多年。现实困境催生出巨大市场，分布于各地、渗透到千家万户的公共管理服务，成为一门可以进行市场化运作和竞争的热门生意。
贝壳财经记者梳理发现，司法社工、专职安全员、网格员、环保执法监督员、计生协管员、城管协管员等均在城市管理服务外包之列。根据研究机构发布的相关报告，2020年全国环卫市场中标项目及标段共计11860项,中标总金额共计2012.58亿元，首年服务金额共计576.63亿元。而对城市管理服务外包市场而言，环卫服务仅仅是众多业务分类中的一项。
企查查数据显示，我国现存市容管理相关企业12.28万家。近五年来，市容管理相关企业注册量逐年上升。2021年前11月，我国新增市容管理相关企业5.00万家，同比增长51.59%。
中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授马亮接受新京报贝壳财经记者采访表示，“从城市管理执法工作来看，一方面是不得不执行的执法任务，另一方面则是人手不足的城管部门。如何破解城管执法的这种尴尬？从当前城市综合执法改革来看，和扩编、编外用工等方案相比，外包仍然不失为一种可取的管理模式。”他认为，“抢甘蔗”等事件暴露出城管执法存在的问题，但问题的症结不在于外包本身，而在于政府部门如何管理外包。这意味着政府部门要增强外包管理能力，进一步通过法律法规和规章制度来规范和约束外包行为，避免外包成为“脱缰的野马”而难以管束。
“抢甘蔗”涉事公司被“拉黑” 城市管理服务外包屡现负面
12月6日，一位老人推着载满甘蔗的自行车在路上行走，十几名身穿黑色静通市容字样制服的工作人员把老人围住，不顾老人哭喊，将车上的甘蔗悉数抢空并装入印有静通市容字样的车内。该视频迅速引起全网热议，暴力执法与公共服务外包中的越权执法成为众矢之的。
当地政府前后两次发布声明，12月7日，南通市海门区政府称，海门区纪委介入调查，对三星镇负有管理职责的政府主要领导、分管领导、城管中队负责人、城管片区责任人启动问责程序。三星镇终止与南通静通市容管理有限公司合作，并将该公司列为黑名单，根据合同条款对其进行相应经济处罚。
企查查显示，江苏静通市容管理服务有限公司成立于2017年7月，法定代表人为张守鲲，注册资本为1000万元人民币，该企业所属行业为公共设施管理业，经营范围包含：城市乱涂、乱画、乱扔杂物、乱倒渣土、乱贴小广告的市容管理服务；城市市容协调检查服务；物业管理；清洁服务；停车管理服务等。
此次事件源于2020年当地政府的一项市容服务外包项目。贝壳财经记者在南通市公共资源交易平台查询到，2020年11月发布的《江苏海门叠石桥国际家纺产业园区管理委员会市容服务外包项目[成交公告]》显示，江苏静通市容管理服务有限公司中标，中标金额为1188万元。
根据招标文件，该项目采购内容为服务管理外包区域范围内的跨门店营业、乱设摊、乱堆物、乱晾晒、乱挂靠、乱设亭棚、 乱张贴“黑色广告”、商铺或单位门责签约后的督察等市容环境卫生的日常管理工作。中标企业试用期为三个月。
其中“市场化管理服务的要求”部分包括建立管理服务组织机构，市容管理人员配备数量为160名（其中市容管理人员80名、车辆管理人员80名）。
在招投标文件中，贝壳财经记者看到，该市容服务外包项目对中标企业有多条考核要求。付款方式以季度（3个月）为单位计算支付，若季度、年度考核未通过或评审不合格，奖惩部分会在当季度支付款项中直接扣除。
此外，该项目约定实行双主管理，综合执法局除对外包队伍进行考核外，必要时可以直接对队伍进行管理和指挥，如不服从管理指挥和工作安排的按照考核执行。
南通市公共资源交易平台显示，今年以来，江苏静通市容管理服务有限公司连续中标海门区政府海门街道、海门区海门港新区管理委员会两个采购市容日常管控服务项目。其中今年4月，南通市海门区人民政府海门街道办事处采购2021-2024年市容服务外包项目中，江苏静通市容管理服务有限公司成为一标段供应商，中标金额2437万元。
新京报贝壳财经记者了解到，近年来，城市管理或市容管理服务外包在全国普遍开展，根据全网公开招投标信息可见，相关政府划定的招投标范围包括采购司法社工、专职安全员、网格员、环保执法监督员、计生协管员、城管协管员等等，街道美化、卫生维护、流动摊贩管理成主要服务类型。根据服务范围与年限的不同，项目标的少则数十万元，多则上亿元。
“这种带有一定竞争性和约束性的政府采购项目，使城管部门解决了人手不足和精力有限的问题。与此同时，外包公司为了赢得合约和扩大市场而积极作为，可以使当地市容环境得到明显改善。”谈及政府管理服务外包的意义与初衷，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授马亮告诉贝壳财经记者。
“从委托—代理关系来看，作为代理人的外包公司，有很强的激励做好委托人的任务，否则就可能面临被淘汰的风险。”马亮指出，另一方面，需要注意的是，外包公司以营利为目的，完全听命于作为“甲方”和“客户”的城管部门，而往往无法同情作为执法对象的流动摊贩。在城管部门的考核压力下，外包公司甚至可能会将流动摊贩视为“眼中钉”“肉中刺”，将管理与被管理的关系异化为敌我矛盾。
此前，围绕城市管理服务曾发生多次负面舆情。今年3月，浙江省桐乡市一名市容巡查人员要求沿街药店撕掉玻璃窗上的店名标识，威胁对方如果反驳则“格杀勿论”，引起舆论哗然，事后当地回应称该人员系第三方外包公司人员。2018年4月，西安市一城管协管人员与汽修店员工发生冲突，多人受伤。
随着城市管理服务外包的开展，一些并不规范的企业介入到公共管理当中，甚至曾演化为涉黑性质的组织。早在2012年，深圳警方打掉一个黑社会性质组织，其成员涉嫌利用城管协管员合法外衣，越权执法，大肆收取保护费，肆意敲诈小贩。
市容管理企业数量超10万家 环卫领域招投标规模上千亿
“新公共管理运动以来，公共部门越来越推崇市场化的外包手段，鼓励政府向企业购买服务，借此降低成本和提高效率。城市管理外包的初衷是为了解决人员编制不足而城管工作压力大的问题，等于是用钱换人，通过打包式的政府采购来一揽子解决城管问题。”马亮表示。
贝壳财经记者以“城市管理”“市容管理”等为关键词检索相关企业，发现相关企业经营范围主要包括提供街道美化、市容管理服务、秩序维护服务、保安保卫服务、物业管理服务、停车场管理服务、城市垃圾服务等。
企查查提供的数据显示，我国现存市容管理相关企业12.28万家。近五年来，市容管理相关企业注册量逐年上升。2017年新增市容管理相关企业5200家，同比增长37.35%。2018年新增6890家，同比增长32.50%。2019年新增9058家，同比增长31.47%。2020年新增2.88万家，同比增长218.33%。2021年前11月，我国新增市容管理相关企业5.00万家，同比增长51.59%。
从区域分布来看，企查查数据显示，江苏以1.19万家市容管理相关企业排名第一，山东、陕西分别有1.16万家、1.15万家，排在第二、三名。从城市分布来看，西安位居榜首，有8053家市容管理相关企业。厦门、广州分别有市容管理相关企业4329家、4053家，位列前三。
从注册资本来看，我国市容管理相关企业注册资本为1000万以上的占比24.64%。500万-1000万的企业占比16.54%，200万-500万的企业占比16.11%，100万-200万的企业占比17.12%，100万以内的企业占比25.59%。
通过梳理相关招投标信息及企业工商信息，贝壳财经记者发现，除了街道流动摊贩管理，城市管理服务外包内容较多集中在环卫领域，其中不乏上亿元订单，并成为一些上市公司的重要收入来源。
如今年9月，侨银股份发布“关于收到约2.74亿元佛山市高明区中心城区核心区园林环卫服务项目(2021-2026年度)二标段中标通知书的公告”，该项目由佛山市高明区城市管理和综合执法局发起，服务内容包括环卫保洁、垃圾清运、公园水体养护、绿化养护、生活垃圾分类工作、建立智慧环卫管理系统的软硬件运行平台等。
侨银股份2021年三季度财报显示，2021年前三季度公司新签订单合同总金额为112.76亿元，年化合同金额为10.84亿元，成为前三季度行业内唯一合同额破百亿的环卫企业。前三季度公司共中标38个项目，其中有10个亿级项目，4个十亿级项目，亿级项目数量占到新签订单总数的37%，金额占到新签订单总额的95%。据环卫科技网统计，前三季度全市场已开标的亿级环卫项目共有129个，公司亿级项目数占到总市场的10.85%。
在2018年发布的招股书中，侨银股份选取了启迪桑德、龙马环卫两家A股上市公司及玉禾田、新安洁等同业财务数据，数据显示，2015年、2016年和2017年行业平均毛利率分别为26.97%、23.42%、20.22%。
今年上半年，上市公司特发服务进行了业态更新，其中新增了口岸和城市管理服务。
随着国内城市管理服务外包的发展，其衍生的市场规模将日趋庞大。仅在环卫领域，根据智研咨询发布的报告，2020年全国环卫市场中标项目及标段共计11860项，中标总金额共计2012.58亿元，首年服务金额共计576.63亿元。
抢甘蔗背后外包公司的行为边界在哪里？涉及行政执法职能的外包易越界
实际工作中，动辄千万元乃至上亿元的城市管理服务外包项目，应通过哪些流程纳入监督？
马亮告诉贝壳财经记者，目前城管服务外包主要通过政府采购来完成，有较为规范的操作流程，一些城市也建立了公共资源交易中心来协调和监管公共服务外包。各地城管部门的职责范围不同，有些大部门制改革以后会负责园林绿化、市容管理、交通停车等职责，需要外包的项目也不同；可以整体外包，也可以分项目外包。
“市容管理服务外包采用的方式多样化，包括公开招标；邀请招标；竞争性谈判；单一来源采购；询价等。公开招标应是主要采购方式。”江苏法德东恒律师事务所合伙人、律师蓝天彬告诉新京报贝壳财经记者。
蓝天彬介绍，城市管理服务外包主要参照《政府采购法》、《政府购买服务管理办法》、《预算法》、《合同法》等法律法规、规章制度的规定。管理服务外包主要是考虑到基层部门事情繁杂、人手短缺，为改善公共服务供给、管理便利而产生。
城市管理服务外包衍生巨大市场的另一面，诸多合法合规性问题亟待重视与规避。
根据《政府购买服务管理办法》，政府购买服务的内容包括政府向社会公众提供的公共服务，以及政府履职所需辅助性服务。以下各项不得纳入政府购买服务范围：不属于政府职责范围的服务事项；应当由政府直接履职的事项；政府采购法律、行政法规规定的货物和工程，以及将工程和服务打包的项目；融资行为；购买主体的人员招、聘用，以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项；法律、行政法规以及国务院规定的其他不得作为政府购买服务内容的事项。
“行政执法一般是不能外包的。”蓝天彬表示，根据《行政强制法》，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。
蓝天彬告诉贝壳财经记者，根据相关法规，即使服务外包、委托执法，受委托的组织必须依法成立并具有管理公共事务职能，并且有熟悉有关法律、法规、规章和业务并取得行政执法资格的工作人员。相关要求比较严格，不能委托给“草头班子”。此外，绝对不能依赖“服务外包”、“委托执法”一了百了，委托行政机关对受委托组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。
在此次引发热议的“抢甘蔗”事件中，外包公司及员工已然踩到了法律的红线。蓝天彬分析指出，该事件的关键问题就在于没有执法权的人“执法”了，没有执法权的外包公司人员实施了“行政强制措施”、“执法行为”。而法律法规并没有明确授权政府部门可以将城管执法工作、行政强制措施权外包给公司来实施。
蓝天彬告诉贝壳财经记者，根据《行政强制法》规定，扣押、查封财物属于行政强制措施。老人的甘蔗被南通静通市容管理有限公司人员暂扣，实际上就是一种变相的行政强制措施，行政强制措施权不得委托。市容公司作为民营企业并没有权力实施该行为，法无授权不可为。
“涉及行政执法职能的外包容易出现问题，因为一方面外包公司和编外人员没有执法权限，另一方面城管部门执法人员的监督指导不够，使行政执法可能出现无法可依和乱作为等问题。”马亮认为，无论是公安部门的辅警还是城管部门的协管员，参与管理都需要有执法权限的在编人员指导。但实际工作中，一些地区的监督不到位，使协管员和辅警成为执法的主力队伍，使辅助执法成为实质执法，需要予以纠偏。
新京报贝壳财经记者 席莉莉 编辑 岳彩周 校对 付春愔
