去年6月1日，新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称“未保法”）正式施行。新未保法中增设了公益诉讼条款，该条款明确了相关组织和个人以及检察机关，在未成年人合法权益受到侵犯时提起公益诉讼的权利。

2021年，全国未成年人保护公益诉讼立案数快速上升，全国检察机关未成年人保护公益诉讼立案达到6633件，是2020年的4.2倍。

1996年，因为一公用电话亭未执行电信部门“夜间、节假日长话收费半价”的规定，多收话费0.6元，福建人丘建东将当地电信部门告上法庭。这被媒体称为“中国公益诉讼第一案”。此后国内有关公益诉讼的纠纷不时出现, 但大多以原告败诉告终。

2003年，中国人民大学法学院教授李艳芳发表的一篇关于建立我国公益诉讼制度的论文中提到上述案例。文中指出，我国公益诉讼遇到的最大障碍就是要求“原告必须与本案具有直接的利害关系”。

目前已施行一年的新未保法，构建了家庭、学校、社会、网络、政府、司法的“六大保护体系”，而司法保护中的一个亮点正是增设了公益诉讼条款。《未成年人保护法》第一百零六条规定：“未成年人合法权益受到侵犯，相关组织和个人未代为提起诉讼的，人民检察院可以督促、支持其提起诉讼；涉及公共利益的，人民检察院有权提起公益诉讼。”

最高人民检察院干部、法学博士王广聪此前在《检察日报》撰文表示，本条规定通过在单行法增设公益诉讼条款的方式，解决了未成年人检察公益诉讼实践探索上位法授权不足的障碍，为检察机关依法开展涉及不特定多数未成年人公共利益的诉讼活动明确了法律依据。 

我国公益诉讼制度最先从民事诉讼法破题。

2012年8月修订的民事诉讼法第55条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。沿着环保和消费者权益保护两个方面，2014年修改的《消费者权益保护法》及2015年修改的《环境保护法》赋予了社会组织公益诉权。

2017年再度修改民诉法及行政诉讼法时，赋予了检察机关在四个领域内可以办理公益诉讼案件：生态环境破坏和自然资源保护，食品、药品安全领域，国有财产保护领域和国有土地出让领域。

同年12月，最高检颁布《关于开展未成年人刑事执行检察、民事行政检察业务统一集中办理试点工作的通知》，未成年人保护公益诉讼开始在北京、上海、江苏等13个省份试点。

近年来，公益诉讼范围不断拓展，包括未成年人保护在内，部分领域已在法律层面落地实施。2022年全国两会最高检工作报告提到，2021年，全国检察机关共立案办理公益诉讼案件16.9万件，同比上升12.3%。其中民事公益诉讼类立案2万件，行政公益诉讼类立案14.9万件。立案办理新领域案件4.5万件，同比上升68%。

在公益诉讼机制的“等外”领域探索中，未成年人保护领域为何能够较早落地？

中国政法大学法治政府研究院教授、检察公益诉讼研究基地执行主任刘艺对新京报记者表示，我国一直在进行未成年人司法体制与实践的改革与创新，最高法较早前设立过未成年人法庭，最高检也较早成立了未成年人保护办公室，并在2019年检察机关内设机构改革中正式设立九厅，即未成年人检察厅。

“未成年人保护类公益诉讼会成为较早的‘等外’探索领域的关键原因是有相应的组织作为支撑。因为有机构、有办案人员进行不断探索，且在办理刑事案件过程中也容易发现需要修补的制度漏洞和需重点保护的公共权益。”刘艺表示。

2015年7月，北京、内蒙古、江苏等13个省区市的检察机关被赋予了一项全新的权利——针对生态环境和资源保护等领域侵害国家和社会公共利益的情况，可以提起民事或行政公益诉讼。

检察机关作为“国家力量”登上公益诉讼的舞台时，刘艺正挂职重庆市人民检察院民事行政检察处副处长，2016年4月，她开始挂职最高人民检察院民事行政检察厅副厅长。在重庆和北京借调挂职的四年，刘艺全程参与了我国检察机关提起公益诉讼制度的研究论证和制度设计。

刘艺介绍，2017年，在写给《国家检察官学院学报》的一篇约稿中，她首次使用了“检察公益诉讼”的概念，特指由检察机关提起的公益诉讼，用以区分由其他主体提起的公益诉讼。这一具有明确指向性的术语逐渐受到更多认同。刘艺在后来的回忆文章中提到，随着2018年《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的公布，“检察公益诉讼”成为了一个正式的法律术语。 

去年新未保法施行前夕，时任最高检第九检察厅厅长史卫忠表示，未成年人检察公益诉讼工作已不再是“等外探索”，而是成为“法定之责”。

新未保法于2020年10月完成修订，2021年全年，全国未成年人保护公益诉讼立案数快迅速翻番。最高检第九检察厅厅长那艳芳在今年3月的新闻发布会上介绍，2021年全国检察机关未成年人保护公益诉讼立案6633件，是2020年的4.2倍，是2018、2019两年总和的3.3倍。

在这六千余起案件中，办理食品药品安全等传统领域公益诉讼案件占比三成；办理新类型公益诉讼案件占比七成，涉及向未成年人销售烟酒、网络游戏、未成年人活动场所和设施安全、校园周边安全以及点播影院、电竞酒店、密室剧本杀等新兴业态治理。

史卫忠当时还表示，结合未成年人保护法，有关检察机关可以对侵犯未成年人合法权益行为开展督促、支持起诉，提起公益诉讼等规定要求，突出未检特色和特殊规律，通过办理一批高质量案件，推广可复制经验，逐步形成科学完备的办案规范和制度机制。

3月7日，最高检发布了五件案例作为未成年人保护检察公益诉讼主题的指导性典型案例。在这五件案例中，检察院提起民事公益诉讼1件、行政公益诉讼3件、综合运用民事公益诉讼和行政公益诉讼1件。那艳芳表示，本批指导性案例有4件都是依托未检业务统一集中办理优势，在涉未成年人刑事案件中发现公益损害线索，进而提起公益诉讼的。

这些案件涉及“无证幼儿园”“中小学校园周边食品安全”“网吧接纳未成年人”等公益损害问题。最高检第九检察厅副厅长陈晓表示，检察机关围绕这些问题提起公益诉讼，主要把重点放在跟进监督、形成合力、标本兼治上。一是注重推动问题实质性解决；二是注重发挥社会支持体系作用；三是注重“没完没了”持续监督跟进。

在对上述指导性案例的专家解读中，全国政协委员、中国人民大学法学院教授汤维建指出了未检公益诉讼的类案性。未检公益诉讼中的类案监督不仅仅指同案不同判型的类案监督，也指对同样的或类似的案件，检察机关应当基于同案同监、类案类监的原则实施能动监督，从而扩大指导性案例的适用效果。

他举例表示，经营者对未成年人提供的与文身类似的“服务”，如唇穿孔、鼻穿孔、舌穿孔等，检察机关发现案件线索后，也可以根据指导性案例的法律指引，提出相应的公益诉讼。其他指导性案例的扩张效果也应当作如此解释。

2021年6月1日，公益律师于旭坤和同事来到北京市第一中级人民法院，提交了一份起诉某手机游戏公司的诉状，认为某游戏存在严重侵害未成年人合法权益的行为。

于旭坤是北京青少年法律援助与研究中心的执行主任。公开信息显示，该中心成立于1999年，致力于未成年人权益保护，是中国首家专门从事未成年人法律援助与研究的公益法律机构。

于旭坤介绍，这是全国首例由社会组织提起的未成年人保护民事公益诉讼。在去年起诉之初，北京青少年法律援助与研究中心的起诉资格便受到关注。未保法的公益诉讼条款明确了检察机关的诉讼主体资格，那“相关组织和个人”的范围如何界定？

记者注意到，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，民事诉讼法并未明确规定哪些类型的“有关组织”有权提起公益诉讼。最高人民法院2015年发布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对此作出了基本规定。

该司法解释第二条规定，“依照法律、法规的规定，在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等，可以认定为环境保护法第五十八条规定的社会组织。”第五条规定，“社会组织在提起诉讼前五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚的，可以认定为环境保护法第五十八条规定的‘无违法记录’。”

这实际上规定了社会组织提起公益诉讼的三个标准：一是社会组织要在设区的市级民政部门登记注册；二是社会组织成立期限要满五年；三是在过去五年没有违法记录。

去年6月11日，北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华撰文公开回应称，中心于2003年在北京市民政局登记，目前已经成立18年。中心长期致力于我国未成年人保护事业的发展，被北京市民政局评为5A级社会组织，即使参照环境领域公益诉讼相对高的标准，中心也显然是符合提起公益诉讼的主体资格。

于旭坤在接受新京报记者采访时表示，《民事诉讼法》第五十五条第一款规定的“机关和有关组织”应该包括社会组织这一主体。“未成年人保护类社会组织处在服务未成年人的第一线，直接与未成年人及其家长打交道，对相关情况比较了解，也容易得到他们的信任，专业性也比较强，具有保护、服务未成年人的良好基础。因此，社会组织应当可以就不特定未成年人的权益受到侵害的情形提起公益诉讼。”

在今年“六一”儿童节前夕，最高检发布的未成年人保护法律监督专项行动典型案例中，除数个检察院支持起诉案件外，其中半数为公益诉讼案例，均为检察公益诉讼案例。

刘艺介绍，实际上，我国公益诉讼在立法层面进行正式确立之初的2014年，公益诉讼的典型类型是社会组织提起的公益诉讼类型，即由消费者协会、环保组织提起的消费类、环保类公益诉讼。据统计，自2015年起社会组织提起的公益诉讼案件并未出现井喷的情况，无法满足我国公益保护的迫切需求。“社会组织在有限的人、财、物等条件下，通常会集中力量去办理一些比较有影响的案件，但案件总量不少。”

检察公益诉讼越来越受重视，与其办案量有关。不过，刘艺对记者说，在评价检察公益诉讼的作用时，办案量只是其中一个维度，另外还要看它提供了什么制度供给。“检察公益诉讼的实践越多，积累的经验与教训也越多。对进一步完善我国公益诉讼制度将大有助益。但是，检察公益诉讼仍然只是整个公益诉讼制度中一个组成部分。特别是在民事公益机制中，检察公益诉讼是一个兜底的诉讼。只在其他主体不愿、怠于提起诉讼时，检察机关才能提起诉讼。”

佟丽华去年在回应北京青少年法律援助与研究中心的公益诉讼资格时还表示，国家大力发展检察机关的公益诉讼制度，不是要取代和削弱社会组织提起的公益诉讼，而是要弥补社会组织提起公益诉讼发展的不足，加强和改善公益诉讼制度的发展，以通过法治手段更好保障公共利益。

3月7日，在最高检召开的未成年人保护公益诉讼主题新闻发布会上，那艳芳表示，未成年人保护检察公益诉讼是维护未成年人公共利益的新型诉讼机制，需要检察机关在加大办案力度的同时，严格把握办案程序和实体规范。

“涉及公共利益”是检察机关提起公益诉讼的条件，在办理涉及未成年人案件中如何合理把握？

最高人民检察院第九检察厅副厅长、北京师范大学教授何挺在解读最高检第三十五批指导性案例时指出，公共利益本身是一个内涵和外延并不十分明确的概念。未成年人保护领域公共利益的范围界定需要进一步结合未成年人的特殊性进行考虑，尤其是需要结合未成年人所享有的生存权、受保护权、发展权和参与权四项基本权利以及国家对未成年人应当承担的特殊、优先保护责任。

根据《人民检察院公益诉讼办案规则》，检察公益诉讼一般分为线索评估、立案与调查、发出检察意见或公告等诉前程序、提起诉讼等几个阶段。部分民事公益诉讼案件，检察机关可以支持起诉。

刘艺介绍，检察机关的办案线索可能来自已经办理的刑事案件或者社会媒体报道等渠道。检察机关在经过线索评估之后，根据“三性”决定是否立案。立案之后需要进行充分的调查，并可与相关主体进行磋商沟通，若不能化解争议，则发出行政诉讼的检察建议或者民事诉讼的诉前公告。

“为了防止公权过度介入私权，或者替代行政机关的首次判断权，检察机关会在充分调查之后与各方进行充分沟通，并征求有权主体的意见。”刘艺表示，在未成年人保护领域，检察机关的代位诉权可能与父母监护权发生冲突，检察机关需要审慎考虑以什么样的方式保护未成年的权益，才能实现更大程度的保护与最小程度的损害之间的平衡。

此外，未成年人公益诉讼有其独特的人身属性，在保护方式上也需注意与其他类型公益诉讼的区别。于旭坤表示，对未成年人的保护要具有未成年人视角。依据未保法的相关规定，要坚持最有利于未成年人原则，结合未成年人身心健康发展规律和特点开展相关工作。如果在利益存在冲突或者矛盾的时候，要站在未成年人的立场研究、判断哪些是对未成年人最有利的，从而作出最有利于未成年人的决定。

新京报记者 胡闲鹤

编辑 刘茜贤 校对 李立军