3月7日，国务院机构改革方案提请审议，其中提及到“优化农业农村部职责”，在农业农村部加挂国家乡村振兴局牌子，不再保留单设的国家乡村振兴局。此次改革有何深意，机构调整后我国乡村振兴工作将如何继续全面推动？科学技术部里原有涉农业科技的核心工作内容划入农业农村部又意味着什么？带着这些问题，新京报记者《两会三人谈》栏目采访了中国农业大学教授、中国农业大学国家乡村振兴研究院副秘书长唐丽霞以及中国社会科学院政治学研究所副研究员陈明。
新京报两会三人谈乡村振兴局。新京报制图
从扶贫到振兴 从机构改革看三农变迁
从国务院贫困地区经济开发领导小组、国务院扶贫开发领导小组办公室、国家乡村振兴局，机构的变化也映射出我国三农工作的变化。陈明谈道，过去很长一段时间里，国务院扶贫办主要从事脱贫攻坚工作，直到2020年全国脱贫攻坚取得胜利，过去的扶贫办才于2021年2月转置成国家乡村振兴局，这一变化的大背景是脱贫攻坚取得胜利后，要全面推进乡村振兴，这是我国“三农”工作重心的历史性转移。
“1986年国务院贫困地区经济开发领导小组成立是我国开发式扶贫的一个非常重要的标志，也是中国扶贫工作在国际社会取得当前成绩的一个开端。”唐丽霞专门从事过国家扶贫政策变迁研究，据她介绍，我国的扶贫工作从上世纪八十年代就已经开始，最初的扶贫工作主要是救济式扶贫、输血式扶贫。
“1994年，《国家八七扶贫攻坚计划》实施，当时非常明确地提出2000年基本解决贫困人口的温饱问题，贫困县的概念也在那个时期应运而生。”唐丽霞介绍，2001年国务院颁布《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，这是我国第一个十年扶贫开发纲要，“这份纲要明确，扶贫工作不仅要到县，还要到村、到户。贫困村、贫困户的定义也就由此而来。当时，全国确定了14.8万个贫困村。”纲要发布后的第二年，党中央、国务院就批准将国务院扶贫开发领导小组办公室从原农业部独立出来，升格为副部级。
“2010年也是扶贫工作的重要时间节点，我们在贫困县的基础上，又明确了14个集中连片特困地区、400多个贫困县，这也为后续832个贫困县的确定，以及打赢脱贫攻坚战的主战场奠定了基础。”2020年全国脱贫攻坚战取得全面胜利，为了更好巩固脱贫攻坚成果，推进乡村振兴，2021年2月，国家乡村振兴局挂牌成立。
职能边界一直在探讨 改革给出阶段性“答案”
唐丽霞谈道，2021年国家设立了巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的一个过渡期。“通过产业扶贫等措施，让贫困群众有了收入。但当我们解决了‘现行标准下的绝对贫困问题’，迈向乡村振兴之后，过去的一些贫困地区其实仍然面临着一定发展困境，比如，这部分地区、人群是否已经建立起了自我发展的能力？因此要出台连续性的政策，目的是让脱贫根基打得更扎实一些。”
陈明认为，国家乡村振兴局设立时，最初的设想是把农业农村部有关乡村发展、乡村建设、乡村治理的职能转移到国家乡村振兴局，切实增强这个机构在全面推进乡村振兴中的能力。“国家乡村振兴局历史上是从事扶贫工作的，所有司局设置也是针对着脱贫攻坚时期的需求来的，承担起新的职能，那么必须加强它。如何加强呢？把农业农村部的一部分职能，包括人员、经费等都要转移过去。这样一来，把握好这个度就显得尤为重要。转移少了，国家乡村振兴局的能力提不上来，转移多了，农业农村部的能力又可能被削弱。关于这个边界的问题，在三农领域也一直在探讨。”
陈明谈道，此次机构改革相当于给出了一个阶段性的“答案”，“也就是与其把农业农村部多个职能、人员、经费划转到国家乡村振兴局，不如不再单设，直接把有关职能重新划归到农业农村部，直接由若干个司局来承担相关功能。”
唐丽霞则表示，从国家的部署来看，乡村振兴战略总体推动是由中央农办在牵头的，由国家乡村振兴局和农业农村部共同来推进。“此前，不熟悉三农工作的人，可能对于农业农村部门和乡村振兴部门的具体责任分工不是很清楚，会有一些交织，机构调整之后，就更方便基层去推进和落实各项三农政策。”
核心职能划拨 农业强国目标对三农工作提出新要求
访谈中，专家指出，从实际运行来看，尽管此前国家乡村振兴局已挂牌运行两年，但一直没有正式发布“三定”方案（定机构、定职能和定编制），说明人员、职能、资金、架构等问题一直在探索中。
陈明表示，从目前公开发布的信息里面，其实可以读到一些信息，读到政策背后的一些重要考虑。虽然国家乡村振兴局“三定”内容没有公布过，但通过方案里提到的“将国家乡村振兴局的牵头开展防止返贫监测和帮扶，组织拟订乡村振兴重点帮扶县和重点地区帮扶政策，组织开展东西部协作、对口支援、社会帮扶，研究提出中央财政衔接推进乡村振兴相关资金分配建议方案并指导、监督资金使用，推动乡村帮扶产业发展，推动农村社会事业和公共服务发展等职责划入农业农村部”可以推测，这部分内容，实际就是此前一直没有正式发布的国家乡村振兴局的核心职能。
“把国家乡村振兴局职能划转到农业农村部之后，司局设置应该会有一个比较大的变化。”陈明还特别提到，职能划转后的司局设置必将不会是简单的相加，而是会被重新梳理和规划。
举全党全社会之力全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化，这是今年中央一号文件第一段就明确重申的纲领。“不管机构怎么改变，其实工作是摆在那里的，每个机构的设置都是为了更好地落实中央的决策部署。从之前历次相关机构改革来看，每一次调整都是为了加强相关工作，而不是削弱。”唐丽霞表示，机构的重组和调整，在具体的政策落地过程中，只会涉及责任的分工问题、职能的划分等等，但重大政策不会因为机构的调整而变化。
访谈直播中，唐丽霞提到，今年的一号文件针对乡村振兴，提出了三十多项重点工作部署，“文件延续了去年二十大报告的精神，以及去年年底中央农村工作会议上提到的要求，对于工作的部署越来越具体，更侧重于在具体行动上的推进。”随着建设农业强国的目标提出，文件也对农业科技、生产关系、组织方式，提出了新的要求。“能够看到的是，整个三农工作从目标、手段、工具上，已经发生了非常大的转变。”
三农工作顶层设计 机构改革不影响脱贫县后续工作
2021年的中央一号文件曾提出，为摆脱贫困的县设立五年过渡期，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，全国脱贫攻坚目标任务完成后的过渡期内，有关帮扶政策、财政支持、项目安排保持总体稳定，资金项目相对独立运行管理。
现阶段，我国还存在160个乡村振兴重点帮扶县。陈明认为，从机构改革现阶段公布的议案内容来看，在五年过渡期中，对于重点县的扶持政策仍将保持稳定。而在五年过渡期后，160个重点县也将迎来一个崭新的“十字路口”。
“在未来，有的重点县通过帮扶，或许就能够跟上国家发展的步伐，那么帮扶也就没有必要延续；有的重点县，或许还会存在返贫风险，进行评估后或许还将延续政策。”他提到，未来政策的调整还将与国家的综合财力、经济发展情况挂钩。陈明也指出，任何国家在不同发展阶段都会存在一定数量的相对贫困人口，而我国要防范的，也是中央一直在强调的底线，不发生“规模性返贫”。
在唐丽霞的视角下，五年过渡期之后要做的事，也是近两年国家各部委正在积极谋划的事。她提到，例如在今年农业农村部的一号文件中，就提出要建立欠发达地区常态化帮扶机制；在住房保障方面，住建部实施的政策也在完成从针对脱贫人口到针对房屋质量的转变；在教育问题上，教育部也越来越多地通过普惠性教育，覆盖从前的“瞄准式”帮扶政策；在医疗保障上，也在为过渡期后的政策衔接做适当的调整和政策创新。
2021年，为支持巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，原中央财政专项扶贫资金调整优化为中央财政衔接推进乡村振兴补助资金。唐丽霞告诉记者，脱贫攻坚取得全面胜利后，实际上衔接资金的总体预算并没有减少，反而是增加了，在调整优化的过程中，资金的适用范围有所增加，“原来的扶贫资金，只能用于贫困人口，而衔接资金则可以以一定比例用于非脱贫县，支持地方产业的发展。这实际上也是在进行过渡性的调整。”
“这些都是为了巩固脱贫攻坚成果，防止规模性返贫，促进农民增收。”唐丽霞进一步解释，我国在三农工作上的很多政策文件是中央领导小组的层面制定的，这也就意味着文件的政策层级是要高于一般的机构层级，也注定了无论国家乡村振兴局以什么样的方式存在，都不会影响政策的推进。
科技部重组后 农业农村部职能持续增强
在3月7日提起审议的国务院机构改革方案中，除了提及优化农业农村部职责，科学技术部的重组也受到颇多关注。在涉及科技部重组的内容中，方案将科学技术部的组织拟订科技促进农业农村发展规划和政策、指导农村科技进步职责划入农业农村部，同时还将所属科学技术部的中国农村技术开发中心划入农业农村部。
在陈明看来，这部分机构改革或将对三农工作产生巨大影响。他提到，在发展过程中，部委司局之间都会存在职能交叉的情况，“例如科技部设有农村科技司，而农业农村部，也有科技教育司。当然，在特定的历史时期，我们不断加强科技力量的建设过程中，会出现一些职能和工作重心的交叠，这是很正常的。而在划转之后，我们需要注意到，这就意味着农业科技这一部分的核心工作将主要由农业农村部来负责。”
陈明进一步指出，目前农业农村部的科技教育司，同样也是农业转基因生物安全管理办公室，主要负责着科技、教育、环保、转基因管理四部分工作。这四部分工作本身互相联系，也有相互独立的部分，按照机构改革方案，司局和中心的职能集中到农业农村部后，当下的农业农村部科技教育司的四部分工作或将面临重新的梳理和界定，农业农村部的内设机构和司局也将迎来一个优化调整的机会。“这是一个相当大的动作。”陈明说。
而在唐丽霞看来，农业农村部门工作职能不断增加，也恰恰反映了当前农村工作的重要性。她提到，在过去的农业农村工作当中，因为职能划分的问题，会存在所谓“只管中间，不管两端”的情况，“但从原农业部改为农业农村部后，部委不仅关注农业生产，还重视农村生活，也更关注农民。把三农工作都划归到农业农村部来统筹，这确实符合大部制改革的方向。”
新京报记者 曹晶瑞 田杰雄 周怀宗 周博华
编辑 张树婧 刘梦婕 校对 柳宝庆
