目前，我国文物保护领域的核心立法——《中华人民共和国文物保护法（修订草案）》正在在线公开征求意见。截至11月9日，中国人大网已有469人参与意见征集，收集意见695条，在同时征求意见的6部法律草案中，公众参与热情高。

现行文物保护法于1982年11月公布，曾作过5次修正，2002年作过一次全面修订，在保护文物安全、规范考古活动、加强文物管理利用等方面发挥了重要作用。草案在章节框架不变的情况下，由现行的80条增至92条。此次修订坚持“保护第一”的原则，鼓励合理利用文物资源，同时加大处罚力度，进一步打击违法行为。

此次修订是在什么背景下进行的？如何看待此次修订中的亮点？文物保护立法有何难点？新京报记者专访中央民族大学法学院讲师、中国文物学会法律专业委员会会员、中国博物馆协会法律专业委员会会员、中国人民大学法学院文化遗产法研究所客座研究员胡姗辰博士。

胡姗辰参与了此次文物保护法修订的研究工作，此外，她还参与过《北京中轴线文化遗产保护条例》立法调研、论证和咨询课题，第二次世界大战期间被掠文物返还的法律问题等相关课题研究。

在她看来，文物保护法牵涉利益主体复杂，如何平衡公私利益是立法过程中的一大难点。“在文物保护领域，如何更好地督促各级政府积极履责，也是未来文物保护立法的一大探索方向。”

公众文物保护热情高涨，缺乏有效引导

新京报：目前，我国文物保护整体法律架构如何？文物保护法处于怎样的地位？

胡姗辰：文物保护法是以宪法为依据的国家文物保护领域的核心立法，宪法第二十二条明确规定，“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。”此外，还有国务院出台的文物保护法实施条例，原文化部制定的部门规章如《世界文化遗产保护管理办法》《文物行政处罚程序暂行规定》等，国家文物局制定的规范性文件，各省份制定的文物保护法实施条例或实施办法等。

值得一提的是，针对一些重要的文化遗产，国家和一些省份还出台了专项保护法规，如《长城保护条例》《大运河遗产保护管理办法》《甘肃敦煌莫高窟保护条例》等。2015年以后，设区的市取得了关于历史文化保护的立法权，很多市也出台了一些地方文化遗产保护的专项法规。

总体来看，我国关于文物保护的法律法规比较多，我们之前专门做过统计，截至目前，我国拥有世界遗产57项，其中世界文化遗产43项（包括世界文化和自然双遗产），有40项进行了专项保护立法。

新京报：文物保护法上一次进行全面修订是在2002年，时隔这么多年，为何现在进行修订？文物保护面临哪些新形势、新挑战？

胡姗辰：2002年以后，文物保护法的个别条文也进行过修改，这些局部性修改贯彻了“简政放权”的理念，如将一些审批权下放，可以简化的事项由审批改为备案等。

20多年来，随着国家经济飞速发展，文化遗产保护领域，包括文化遗产的范畴、保护理念，都发生了很大变化。我们可以看到，近几年，党中央十分重视文化遗产保护工作，做出一系列重要部署，相关法律的修订也是对新指示、新思想的回应。

从实践来看，随着城市建设的加快，建设性破坏现象屡见不鲜，其中一个原因就是缺乏充分、有效的惩戒机制。

同时，近些年也涌现出一大批鲜活的文物保护利用案例，但在法律层面，缺乏对文物利用的明确态度。这就导致有时地方政府在开展探索实践时会有所犹豫。在文物利用过程中，也会产生一些纠纷，如何妥善处理、解决这些问题，缺乏明确的法律依据。

据我了解，这几年，全国各地的文化遗产爱好者、志愿者团队及相关文化企业越来越多。公众参与文物保护的热情愈发高涨，却缺乏有效引导，可持续性也有待增强。大家往往按照自己的理解参与文物保护工作，但有时效果可能适得其反。

文物活化利用过程中要明确底线

新京报：加强对未核定为文物保护单位的不可移动文物的保护力度，是此次修订草案的一个亮点，如何理解？

胡姗辰：文物保护法对不可移动文物实行了分级保护，依其价值大小分为全国重点文物保护单位，省级文物保护单位，市、县级文物保护单位，以及尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物。

现行法律对各级文保单位，特别是级别较高的国家级和省级文保单位，明确规定了保护措施，如划定保护范围、设置保护标志、建立保护档案、明确保护管理机构等。而对于未核定为文保单位的不可移动文物，相关法律条款比较笼统，没有对保护措施、责任单位等进行明确规定。而且，这些文物数量较多，现实中很多地方对这类文物不够重视，致使文物由于种种原因被破坏、甚至损毁。

此次修订进一步对未核定为文保单位的不可移动文物的保护措施作出具体规定，要求县级人民政府文物行政部门作出标志说明，建立记录档案，明确管理责任人，并制定具体保护措施，公告施行，加大了该类文物的保护力度。

值得注意的是，我们对于文物价值的认知，并不是一成不变的，会经历一个动态的过程。有些目前还没被列为文保单位的不可移动文物，也许过上十几年、几十年，会被列为某个等级的文保单位。因此，加强对这类文物的保护力度，也是在为以后更好地保护文保单位打下基础，防止因保护措施的不到位造成文物的破坏、消失。

新京报：草案提出，鼓励文物的活化利用。在你看来，保护和利用是怎样的关系？如何在“保护第一”的前提下，更好地利用文物？

胡姗辰：在某些具体情况下，文物保护与利用确实存在矛盾。比如，许多不可移动文物被作为参观旅游场所，这也是常见的文物利用方式。但是过多的游客会对文物造成威胁，这也是故宫等一些重要文化遗产地采取预约、限流等措施的原因。再如，大量的不可移动文物，是私人的房屋、住所。所有权人为了改善生活，会对不可移动文物进行现代化改造。这时，如果缺乏专业的评估和帮助，很可能对文物的原状、历史价值造成一定损害。

不过，不能因为这些具体的矛盾，而把文物保护和利用完全对立起来。保护的目的最终是为了更好地发挥文化遗产价值，把文物锁起来、束之高阁，就失去了保护的意义。

文物活化利用过程中，首先要明确文物利用的底线，即不能对文物的原状和价值造成破坏。在此前提下，可以找专业机构进行规划、制订方案，更好地利用文物。

由于文物数量众多，权属复杂，文物合理利用仅靠国家和专业机构显然是不现实的。因此，积极鼓励社会公众参与，不同主体分工配合，形成合力，是推进文物利用的重要途径。在此过程中，国家和地方政府可以出台一些法律法规、制定激励政策，对社会公众参与各类文物利用作出引导、进行监督；还可以不断积累、公布一些优秀的文物保护利用案例，供大家了解、参考和借鉴。

修订草案解决法律“不长牙齿”问题

新京报：此次修订进一步加大了文物违法行为处罚力度，有怎样的积极作用？

胡姗辰：长期以来，文物保护法因“不长牙齿”为人所诟病，此次修订很大程度上解决了这个问题，强化了文物执法的社会效果。

现实中，很多建设性破坏，并不是因为行为主体不了解相关法律规定，而是违法成本过低，比如交了50万罚金之后继续“我行我素”，因为利益远远高于违法成本。违法成本提高，一方面强化了对文物违法行为的震慑力度，另一方面将大大减少这种“明知故犯”的违法现象。

新京报：修订草案新增公益诉讼相关条款，明确人民检察院可以对有关违法行为提起公益诉讼，如何理解？

胡姗辰：检察机关有权提起文化遗产公益诉讼，虽然是本次文物保护法修订的新增条款，但实践中，很多地方已经依据环境公益诉讼相关规定，开展了由检察机关针对文物损毁或破坏现象提起行政公益诉讼或民事公益诉讼的实践探索。

此次修订既是对现有文化遗产公益诉讼实践经验的总结，也为检察院更好地监督相关部门履行文物保护的职责、弥补政府文物保护工作的不足，提供了明确的法律依据。

另外，在文物保护法中增加文物保护公益诉讼相关条款，也能够增强社会公众对文化遗产承载受法律保护的公共利益的认知，提升社会公众的文物保护意识。

新京报：修订草案明确了流失文物追索和国际间文物返还合作制度，这也是近期公众关注的热点，有哪些积极作用？

胡姗辰：我国是1970年联合国教科文组织《关于禁止和防止非法进出口文化财产和非法转让其所有权的方法的公约》和1995年国际统一私法协会《关于被盗或者非法出口文物的公约》的缔约国。修订草案明确，在流失文物追索中进行国际合作，实际是向国际社会传达了我国积极履行国际公约义务的态度。

但是，文物返还是一个非常复杂的问题，文物是在什么时间、因为什么原因而非法流失出去，采取的追索方式是不一样的。很多情况下，甚至并不能单纯靠法律来解决。因此，只能从原则上给予规定和回应。

在我国和绝大多数国家，除非法律有特别规定，否则，国际公约并没有在国内直接适用的法律效力。有关缔约国义务的规定，有赖于国内法确立的相关制度规则加以实施。草案明确，国家对于因被盗、非法出境等流失境外的文物，保留收回的权利，且该权利不受时效限制，不仅向国际社会声明了我国秉承与上述两个国际公约一致的基本立场，即“非法流失文物必须得到返还”，同时也为后续开展具体文物的追索或返还行动提供了基本的法律依据，扫清了因时效制度给具体的文物追索工作造成的障碍。

文物保护很大程度上依赖公众的作用

新京报：相对于民法、刑法、行政法等，文物保护立法有何难点？

胡姗辰：民法是调整平等主体之间的关系，以平等自愿为原则。行政法调整的是公权力主体与公民之间的关系。文物保护法的特殊性在于，两者都有涉及，既包括因公权力主体干预而形成的、其与私人主体间的关系，也包括不同私人主体之间的关系，比如文物交易、文物拍卖，还有因文物利用而产生的知识产权问题。

如何很好地平衡公私利益，是文物保护立法的一个重要难点，也是立法过程中社会各界争论不休的一个重要原因。

另一方面，文物保护虽然有一定专业性，但与社会公众的关系也十分密切，很大程度上也依赖社会公众发挥积极作用。如何处理好专业机构把控和公众参与之间的关系，也是立法的一个难点。

新京报：未来，文物保护立法还可以朝着哪些方向努力？

胡姗辰：近几年，文化遗产的范畴和形态越来越丰富。虽然此次修订已经对文物的概念进行了明确界定，但目前尚无明确的法律规范对文物的认定标准做出规定。后续可能需要有关部门研究制定相关法规，对此加以明确，以适应不断扩展的文物范畴的需要。

其次，目前的修订草案虽然增加了许多强化政府职能的条款，但是如何更好地督促政府积极履行职能，尽量减少因政府不作为或不及时作为而造成文物的损毁，还需要法律进一步探索。

再次，针对实践中因文物保护造成公私利益失衡的情况，本次修订草案做出了一定回应。例如草案明确，“对于非国有不可移动文物的保护，地方政府可以给予补助”，以及“因考古发掘、勘探导致停工或者工期延长，造成建设单位损失的，由县级以上地方人民政府文物行政部门听取建设单位意见后，提出处理意见，报本级人民政府批准”。然而，这种赋权性而非义务性且具有较大解释空间的表述，在各地实施过程中是否能够切实发挥作用，也存在疑问。期待条件成熟时，文物保护法对此类问题做出更加明确的规定，切实保障因文物保护受到减损的正当利益得到补偿。

此外，作为国际公约的缔约国，我国不仅有权利要求其他缔约国依据公约协助我国预防和打击文物非法流出、开展流失文物追索，同时也应防止他国文化遗产非法流出后非法入境我国。修订草案第六章“文物出境进境”仅对我国文物出境做出了较详细规定，而关于文物进境的规定仅临时进境一条，对文物进口，特别是防止外国被盗文物、或文物从我国非法出口后再度以合法身份入境我国的情况，仍缺乏足够管控。建议修订草案对文物入境进行更加完备的规定，切实建立起文物进出口双向管控的法律制度，更好地履行国际公约义务。

新京报记者 展圣洁

编辑 白爽 校对 吴兴发