从1990年行政复议条例出台，到1999年行政复议法颁布实施，并于2009年、2017年作部分修改，我国行政复议制度经历了不断完善发展的过程。在法治的保障下，行政复议这一行政系统内部的纠错机制发挥了广泛积极的作用，却也出现了不适应法治建设需要、不能满足群众权利保护需求等突出问题。
在此背景下，行政复议法修订工作被提上日程，并于2023年9月1日经十四届全国人大常委会第五次会议表决通过，自2024年1月1日起施行。这是行政复议法施行20多年来的首次“大修”。
中国政法大学诉讼法学研究院教授、博士生导师王万华在接受新京报采访时表示，修订后的行政复议法最显著的变化就是明确了行政复议作为“化解行政争议的主渠道”的定位。围绕这样的定位形成了制度群，对行政复议体制机制作出了较大幅度的调整，涵盖行政复议的入口、过程、出口问题。
王万华提出，功能属性和定位的变化将对行政复议工作提出极大挑战。
变化1
明确行政复议“化解行政争议的主渠道”作用
修法意图：回应行政争议类型、特点新变化，统筹考虑维护社会稳定等问题
党的十八届三中全会提出，改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制。2020年2月，中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过了行政复议体制改革方案，提出要发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。
修订后的行政复议法在总则第一条增加内容，“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，推进法治政府建设”。
王万华认为，主渠道作用的确立有三点主要考量：首先，社会快速转型中，行政争议的类型和特点出现新的变化，如土地加房屋征补类行政案件的数量逐年较快增长。其次，个案化解与社会治理成效密切关联。部分行政争议的化解，涉及因素极为复杂，不再是简单的认定事实和适用法律的个案处理，需要考虑维护社会稳定等因素。最后，行政复议在实现有效社会治理方面，与信访和行政诉讼相比，具备独特的制度优势。
“和信访相比，行政复议能够制度化、法律化，实现案结事了；和行政诉讼相比，行政复议在行政资源协调支配、调解的应用等方面有自己的优势。”王万华分析。
如何理解主渠道作用？王万华指出，主渠道定位包含整体数量和个案质量两方面的要求。数量方面，要求多数行政争议在行政复议渠道得到化解。质量方面，要求行政争议在行政复议渠道得到实质性化解，复议程序终结后，不再启动新的法律程序。“个案质量要求是实现整体数量要求的前提和基础。”
对此，修订后的行政复议法形成八个制度群，回应主渠道定位对增加整体数量、提升个案质量的要求。
变化2
行政复议管辖体制从“多头管辖”转向“相对集中”
修法意图：解决行政复议权过于分散、严重制约制度效能发挥的问题
修订后的行政复议法取消了地方人民政府工作部门的行政复议职责，由县级以上地方人民政府统一行使。同时，对司法行政部门的行政复议管辖作出专门规定：对履行行政复议机构职责的地方人民政府司法行政部门的行政行为不服的，可以向本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级司法行政部门申请行政复议。
记者从北京市司法局获悉，修订后的行政复议法施行后，在北京市范围内，行政复议机关为北京市人民政府、各区人民政府、北京经济技术开发区管理委员会以及北京市司法局。例如，在新法施行前，对区住建委作出的行政处罚决定不服，可以向区人民政府或市住建委申请行政复议。新法施行后，只能向区人民政府申请行政复议。
不过，修订后的行政复议法采用了行政复议权相对集中的模式。在中央，保留了国务院部门的复议权。在地方，保留实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关的复议权。具体为：对海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关的行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。
王万华指出，管辖制度修改回应了行政复议体制的修订，“行政复议体制修订主要解决行政复议权过于分散的问题，这一问题严重制约了复议制度效能的发挥。复议权集中由地方人民政府行使后，案件数量达到一定规模，就可以进一步完成行政复议人员的专业化、职业化建设，从而为提升复议案件办理质效打下基础。”
变化3
将行政赔偿、工伤认定、行政协议、信息公开等行政行为纳入受理范围
修法意图：回应行政复议实际变化，加强行政复议吸纳行政争议的能力
“为充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，有必要强化行政复议吸纳行政争议的能力。”全国人大常委会法工委行政法室主任梁鹰介绍，修订后的行政复议法主要从扩大行政复议范围、完善行政复议前置规定两方面作出修改。
与原行政复议法相比，新法第十一条将行政复议受案范围从11项扩展至15项。
关于扩大行政复议范围，增加下列情形：对行政机关作出的赔偿决定或者不予赔偿决定不服；对行政机关作出的不予受理工伤认定申请决定或者工伤认定结论不服；认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议；认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益。
王万华指出，原行政复议法对行政复议范围的规定已经滞后于行政复议实践，这次修法要让更多的行政争议能够进入复议渠道。“新法确实扩大了复议案件范围。但行政诉讼法修订后也扩大了受案范围，目前行政复议范围实际上基本等同于行政诉讼受案范围。通常认为，行政复议范围是可以大于行政诉讼受案范围的。”
变化4
增加互联网申请、法律援助等多项便民举措
修法意图：畅通复议入口，解决立案环节受理不畅问题
修订后的行政复议法在申请受理环节增加规定了多项便民举措，为当事人申请、参加行政复议提供便利，保障当事人在行政复议中的权利。“行政复议要吸纳更多案件，首先要让案件能顺利进来。”王万华表示。
新法规定，书面申请的，可以通过邮寄或者行政复议机关指定的互联网渠道等方式提交行政复议申请书，也可以当面提交行政复议申请书。行政机关通过互联网渠道送达行政行为决定书的，应当同时提供提交行政复议申请书的互联网渠道。
此外，新法确立了行政复议的代理制度，规定申请人、第三人可以委托一至二名律师、基层法律服务工作者或者其他代理人代为参加行政复议。符合法律援助条件的行政复议申请人申请法律援助的，法律援助机构应当依法为其提供法律援助。
在受理环节，新法集中明确应予受理的情形。其实在修订之前，这些规定情形已经在行政复议法的各章节之中体现。王万华表示，新法集中规定，可以使受理条件更为明确，既便于复议工作人员全面把握受理条件，也有利于更好保障复议申请权的实现。
此外，新法第三十二条规定，对当场作出或者依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的行政处罚决定不服申请行政复议的，可以通过作出行政处罚决定的行政机关提交行政复议申请。
与原行政复议法相比，这是一项创新性行政复议递交规定。例如，对交警部门当场作出的处罚决定不服，当事人可以直接通过交警部门提交行政复议申请，不用再去行政复议机构。
“这一规定体现了行政复议制度化解争议具有的高效、便捷的特点。其原理是通过行政机关对自己作出的违法行政决定行使自行撤销权的方式，在复议程序启动前即实现争议的化解。”王万华解释称，复议申请直接向作出行政行为的行政机关提出，行政机关经过审查，如果认为确实存在违法情形的，可以依职权撤销行政行为。此种情形中，申请人的诉求直接得以实现，就不必再启动后续的复议程序。
变化5
扩大行政复议前置范围，新增三种情形
修法意图：回应行政复议“主渠道”定位提出的数量要求
扩大行政复议前置范围是此次行政复议法修订的重要举措之一。复议前置是启动行政诉讼的一种特殊前提和条件。依照法律规定，公民、法人或者其他组织对部分特定行政行为不服，必须先经过行政复议，对行政复议决定还不服的才可以提起行政诉讼。
在保留原行政复议法规定的自然资源确权案件复议前置的基础上，新法增加了对当场作出的行政处罚决定不服、认为行政机关不履行法定职责、申请政府信息公开行政机关不予公开等三种情形，作为复议前置的范围。
此外，新法将行政复议前置“其他情形”的设定权限由“法律、法规”修改为“法律、行政法规”。
王万华指出，修法对行政复议前置范围的规定体现在两个方面：一方面，直接明确了列入复议前置范围的案件，大大扩展了复议前置范围；另一方面，排除了地方性法规对复议前置范围的设定权限，限缩了特别法所规定的复议前置情形。“但整体而言，复议前置范围作了比较大的扩展。扩大前置范围的目的是回应主渠道定位提出的整体数量要求，通过设定案件必须先行进入行政复议渠道，可以直接增加复议的案件审理数量。”
虽然新法规定的行政复议前置只有4种情形，王万华表示，由于实践中不履行法定职责、政府信息不予公开案件占据了相当比例，所以将会新增大量行政争议案件先行进入复议渠道。此外，复议前置范围涉及当事人的救济渠道选择权问题。对于复议前置范围扩大到何种程度，在修法过程中存在比较大的分歧。
变化6
取消书面审查原则，引入听取意见制度和听证制度
修法意图：加强行政争议外部性和对抗性，提升公信力
“修订后的行政复议法着眼于公平公正，对行政复议审理及决定的具体程序进行了全流程优化和创新性改造，在强化办案过程公开性和办案结果公正性方面提出不少新要求。”司法部行政复议与应诉局局长周院生撰文指出，由此将行政复议从传统的“书面审理”转化为“开门办案”。
新法规定了上级行政复议机关根据需要，可以审理下级行政复议机关管辖的行政复议案件；完善了行政复议证据规定，对申请人、被申请人的举证责任，以及行政复议机关的调查取证予以明确；增加了简易程序，促进行政复议案件的“繁简分流”。
关于适用普通程序审理案件的要求，新法规定，除当事人原因不能听取意见外，行政复议机构应当通过多种方式听取当事人意见；审理重大、疑难、复杂案件，行政复议机构应当组织听证。
王万华指出，行政复议主渠道的定位，明确了其作为化解行政争议机制的基本属性，行政复议审理程序相应要回应这一基本属性，具体体现为增强行政复议审理程序的司法属性。“对此，修法的基本思路就是加强外部性和对抗性，取消了书面审查原则，引入了听取意见制度和听证制度，这对保障公民、法人或其他组织参与复议案件审理，更好维护自身利益，具有重要意义，同时也有利于提升行政复议的公信力。”王万华认为。
变化7
在审理程序中建立行政复议委员会机制
修法意图：弥补行政复议中立性天然不足的问题
在行政复议审理程序中，修订后的行政复议法规定，县级以上各级人民政府应当建立行政复议委员会。行政复议委员会的职责有两项：一是为办理行政复议案件提供咨询意见，二是就行政复议工作中的重大事项和共性问题研究提出意见。根据法律规定，行政复议委员会的组成人员是相关政府部门、专家、学者等。
王万华认为，设立行政复议委员会的目的是通过引入外部专家力量，弥补行政复议中立性天然不足的问题，同时还可以更好解决复议案件涉及的专业性问题。
但同时，新法明确行政复议委员会属咨询性质，其咨询意见是行政复议决定的重要参考依据，并无强制约束力。对此，王万华认为，如何保障行政复议委员会发挥应有的作用是一个值得思考的问题，“根据行政复议法的规定，将由国务院行政复议机构制定具体办法，规定行政复议委员会的组成和开展工作的具体机制。”
变化8
原则上行政复议机关可以对各类行政争议开展调解
修法意图：回应主渠道定位，推动行政争议实现实质性化解
修订后的行政复议法将调解作为行政复议办案的重要原则在总则中予以规定，明确在合法、自愿前提下，行政复议机关可以对各类行政争议开展调解。这一规定改变了以往行政复议只能对行使自由裁量权作出的行政行为、行政赔偿补偿纠纷两类案件进行调解的做法。
王万华认为，调解适用的扩围是一个相当大的突破。行政复议法为何作出这一重大修改？她认为主要基于三方面考虑：一是回应主渠道定位。调解是以争议双方达成合意的方式终结案件，能够更充分实现实质性化解行政争议，做到案结事了，将更多数量的行政争议化解在复议渠道。二是行政复议是由行政机关化解争议的活动，与人民法院相比，行政机关具有支配更多资源的优势，其协调化解争议的能力更强。特别是地方人民政府集中行使复议权后，这一优势的发挥具备更充分的条件。三是部分案件具有当事人人数多、关联争议多、涉案争议时间跨度大、案件协调涉及部门多等特点，采用调解的方式，更有利于实质性化解这类争议。
王万华同时提出，调解会弱化对行政行为的合法性审查，影响行政复议监督功能的发挥。不能无原则地开展调解，要在合法的基本框架下推动。“可经由其他机制在一定程度上弥补这一不足，如新法第七十六条规定的制发行政复议意见书机制。”
变化9
调整行政复议决定顺序，突出“变更决定”的地位
修法意图：解决行政复议决定实体力度不足、程序空转等问题
修订后的行政复议法按照先变更，再撤销、确认违法、限期履行，之后再维持、驳回，调整了行政复议决定的顺序，进一步突出变更决定和撤销决定的地位。
新法规定，行政行为有下列情形之一的，行政复议机关决定变更该行政行为：事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，但是内容不适当；事实清楚，证据确凿，程序合法，但是未正确适用依据；事实不清、证据不足，经行政复议机关查清事实和证据。
王万华认为，新法扩大变更决定的适用情形，并将其作为重要的行政复议决定类型，主要是为了解决行政复议决定实体力度不足、程序空转等问题。“因为变更决定能够直接调整被申请复议行政行为的内容，不需要行政机关再行启动新的行政程序，更有利于实质性化解争议。”
同时，王万华提出，变更决定落地具有一定难度。“变更决定并非新增加的决定类型，在行政复议实践中，变更决定的适用比例长期处于非常低的状态，这说明行政复议机关缺乏适用变更决定的动力。如果动力机制缺失的问题得不到很好解决，其落地情况仍有待观察。”
20多年来，行政复议案件的领域逐步扩张，几乎涵盖了公安、土地、市场监管、社会保障等所有行政管理领域。周院生介绍，2022年，全国各级行政复议机关共审结行政复议案件25.6万件，行政复议作为化解行政争议主渠道的作用日益凸显。
“新法在行政复议主渠道定位之下，对行政复议机关提升复议案件的审理质量、效率都提出了很高的要求。客观来说，行政复议要真正承担起主渠道的重任，还有很多工作有待推进。”王万华指出，为保障新法的落地实施，除做好新法学习、宣传工作，还需要国务院行政复议机构制定出台新法的配套规则，地方人民政府抓紧配齐行政复议人员，加大行政复议人员的专业化、职业化建设，加快成立行政复议委员会。
新京报记者 行海洋
编辑 张树婧 校对 刘军
