开发区是经济发展的主战场、扩大开放的主阵地。多年来，开发区不仅是我国开放型经济最突出的优势，也是集聚创新资源、推动产业要素再布局的重要载体。当前，内外部环境正发生着复杂而深刻的重大变化，新旧动能转换要求迫切，倒逼各类园区从单一产业集聚向功能创新转变。

全国政协委员、致公党江苏省委副主委、南京大学商学院教授杨德才在调研时发现，各地开发区在转型升级中，还存在着同质化竞争明显、集群发展优势未能充分发挥、制度型开放要素不足等问题。为此，他建议通过多种渠道和方式，鼓励和帮助开发区实现“二次创业”。

全国政协委员、致公党江苏省委副主委、南京大学商学院教授杨德才。受访者供图

优化机制，引来“源头活水”

在过去，各地建设的开发区，大多通过政策支持和鼓励，进行经济发展的试验和引领。杨德才认为，在新时代，开发区的发展应从专注于优惠政策等传统开放因素，转向制度型开放，推进制度标准、政务服务、监管体系配套衔接，形成开发区对全球资源要素的“引力场”，从依赖土地、资本等“内卷型”发展方式，转向更加依靠技术创新、资源节约、人才积累和前沿产业聚集等“升维型”集约式发展方式。

开发区承担着引领区域经济发展的重任，同时也实施特殊的管理机制。杨德才认为，在二次创业中，应进一步理顺开发区与行政区的关系，开发区要主动对接承接赋权事项的具体问题，探索推行“小管委会+大运营公司”的园区运营模式，实现政策制定、发展规划、行政审批、社会事务管理等行政管理职能，与招商引资、资金筹集、项目管理、政府公共基础设施建设市场化服务、土地预储备运营等职责分离，鼓励开发区整合现有企业，设立“企业集团公司”，将符合条件的优良资产、资源注入公司，做大企业规模，增强市场竞争力，实现集团化运作。

在人才引进和管理中，开发区往往具有更大的优势，杨德才认为，应该进一步建立与开发区人事体制相适应的绩效薪酬管理体系。“坚持特殊人才特殊对待，对开发区发展需要的特殊高层次管理人才和招商人员，可实行特岗特薪、特职特聘，借鉴香港贸发局经验，探索在行政序列外设立具有独立法人地位的法定机构，按照政事分开、管办分离模式，将开发区专业性、技术性较强的公共服务及管理职能交由法定机构承担，打破人员身份限制、职级界限，打通员工上升渠道。”他说。

优化资源，实现“如鱼得水”

在过去的发展中，各地建设开发区、产业园区的热度一直未降，然而，不同的开发区、园区之间缺少联动，甚至空间相邻的开发区、园区也往往各自为政。杨德才建议，应探索实施“一区多园”战略，鼓励以国家级开发区和发展水平高的省级开发区为核心园，优化整合区位相邻或相近的园区，打破行政管理边界、空间布局边界、政策优惠边界，变单个园区“孤岛式”竞争为多个园区“岛链式”竞争，优势互补，铸就合力。

在各地，开发区往往是经济发展的先行者，但这并不意味着所有的开发区都能够成功，事实上，许多地方的开发区存在产业重复、低效等问题。杨德才建议，未来需加快盘活低效产业用地。鼓励低效用地再开发，完善土地二级市场，促进土地市场要素流通顺畅，提高存量土地资产配置效率，规范国有建设用地使用权转让管理，探索工业用地“带方案出让”模式，努力实现以“土地存量”撬动“发展增量”。

此外，在产业绿色发展的大潮中，开发区同样需要向绿色、高质量发展转型。杨德才认为，未来需要不断推动开发区产业绿色转型。按照中央推进开发区绿色循环低碳发展的要求，抓住国家生态环境部重新修订《生态文明建设示范区（生态工业园区）管理办法》的契机，积极开展生态工业园区创建工作，提升园区整体竞争力。

开放合作，激活“一池春水”

开发区并非是孤立存在的经济体，而是区域产业链条中的一环。杨德才表示，开发区需要深度融入区域产业链，紧抓国家重大区域战略发展机遇，在区域中心城市建设离岸创新基地，积极参与周边城市的产业协作和创新合作，构建更加紧密的区域创新共同体和产业发展共同体，推动开发区从投资驱动向创新驱动转型，建立园区科技型中小企业、瞪羚企业、独角兽企业、专精特新企业等高成长企业梯度培养体系。

在更大的空间和市场中，开发区也同样应该是创新合作的引领者。杨德才认为，未来需加快构建国际科技创新合作机制，加大重大科创平台建设，拓展与创新大国和关键小国的产业研发合作，吸引海外知名高校院所、跨国公司在开发区设立研发机构，围绕产业重点发展方向构建“本土+飞地+离岸”全球协同创新网络，强化在全球范围内的创新资源集聚配置能力。

当前，我国正在建设创新型社会，而在全球发达国家的经验中，企业都是科技创新最重要的力量之一。为此，杨德才建议，进一步深化科技体制改革。强化企业主体地位，支持企业顶尖研发人员领衔进行原创性、引领性科技攻关，支持科技领军企业牵头建设布局跨领域、大协作、高难度的创新基地，深化产学研合作，推进创新链产业链资金链人才链深度融合。

新京报记者 周怀宗

编辑 唐峥 校对 刘军