近日，最高人民检察院检察长应勇在宁夏调研时提及，对未成年人实施的故意杀人、故意伤害，致人死亡等严重犯罪，符合核准追诉条件的，要依法追究刑事责任。虽然这只是应勇调研过程中的一小部分内容，却立即引发广泛关注。

不过，应勇的讲话还有一个点值得关注。“健全罪错未成年人分级干预机制，加大教育矫治力度，携手各方坚决遏制未成年人犯罪高发势头。”他说。

我国对未成年人违法犯罪坚持“教育为主，惩罚为辅”的原则。罪错未成年人分级干预，正是通过对存在不良行为、严重不良行为的未成年人采取不同的干预措施，从而预防犯罪或避免再犯。

在最高检3月1日召开的新闻发布会上，最高检副检察长宫鸣提出，未成年人的罪错行为通常有一个由轻及重、逐渐演变的过程，错失最佳的矫治教育时机或者干预措施不当，部分未成年人可能实施更为严重的犯罪行为。

最高检第九检察厅（未成年人检察厅）厅长缐杰近期指出，全国面上数据显示未成年人犯罪总体呈上升趋势，低龄未成年人占比有所增加。未成年人罪错分级干预措施不够完善，是未成年人犯罪的主要成因之一。“未成年人实施犯罪行为之前多有不良行为，由于没有得到及时有效的干预、矫治，逐步发展演变成犯罪。”缐杰表示。

由此来看，罪错未成年人分级干预机制的建立健全具有广泛、深刻的社会意义。

中国政法大学诉讼法学研究院教授、中国刑事诉讼法学研究会少年司法专业委员会委员罗海敏认为，我国目前对未成年人罪错行为的分级还不够科学、清晰，有必要进一步完善。应将“已构成犯罪但因不满刑事责任年龄而不予刑事处罚的行为”单独分级，并设置更有针对性、更有效的干预、矫治措施。

“当前针对罪错未成年人的干预处置措施包括处罚性措施和教育矫治性措施。教育矫治性措施与处罚性措施之间缺乏充分的过渡与衔接。目前各级干预措施种类偏少、区分不细、衔接不足的状况，也使得实践中容易出现‘一罚到底’和‘一放了之’的两极分化态势。”罗海敏指出。

对此，她提出，应当重点完善干预体系的协调性、衔接性，有必要通过制定实施办法等配套规定的方式，对适用各项干预措施的具体程序予以细化，强化干预体系的实践操作性，加大对干预措施的执行力度，并建立明确具体的追责机制。

中国政法大学诉讼法学研究院教授、中国刑事诉讼法学研究会少年司法专业委员会委员罗海敏。受访者供图

以下是新京报记者对罗海敏的专访：

我国已初步建立罪错未成年人分级干预体系

新京报：我国从什么时候开始明确罪错未成年人分级干预的理念？你认为实施罪错分级干预有何必要性？

罗海敏：2018年12月，最高人民检察院把“探索建立罪错未成年人临界预防、家庭教育、分级处遇和保护处分制度”纳入《2018-2022年检察改革工作规划》，罪错未成年人分级干预逐步成为未成年人司法领域的热点问题。2021年6月施行的修订后的预防未成年人犯罪法第2条规定，“坚持预防为主、提前干预，对未成年人的不良行为和严重不良行为及时进行分级预防、干预和矫治”，从而在立法上明确了对罪错未成年人实施分级干预的原则。

对罪错未成年人实施分级干预，是未成年人司法制度进一步完善和精细发展的必然要求，也是更好贯彻“教育为主，惩罚为辅”原则的现实需要。只有在未成年人实施不良行为或者违法行为之初就对其施以分级的、具有针对性的干预矫治措施，才能有效防止其进一步实施更为严重的行为，才有可能把对社会造成更大危害的犯罪行为扼杀于萌芽阶段。

新京报：当前，我国罪错未成年人分级干预建设现状如何？是否已经建成体系？

罗海敏：我国于2020年修订了未成年人保护法、预防未成年人犯罪法两部专门性法律。与未成年人保护法重在保护未成年人合法权益不同，预防未成年犯罪法作为解决未成年人罪错行为教育矫治问题的专门立法，重点关注罪错行为的早期干预和预防处遇事项，在分级干预体系中居于核心位置。预防未成年人犯罪法明确提出将未成年人罪错行为界分为不良行为、严重不良行为和犯罪行为三个不同级别并设置了相应的干预措施。通过这种分级设置，明确了不利于未成年人身心健康但对他人和社会没有危害性的“自害”行为是分级干预体系的起点，基本实现了未成年人罪错行为从最轻微到最严重程度的完整覆盖。

在具体措施及其实施保障方面，预防未成年人犯罪法规定了各级罪错行为的干预手段，突出了专门教育作为严重不良行为主要干预措施的重要性，并通过规定家庭、学校、政府、司法机关和社会团体在各个环节的职责，搭建了预防未成年人犯罪分级干预体系的基本框架。

此外，治安管理处罚法、刑法、刑事诉讼法、社区矫正法、监狱法等法律也包含对罪错未成年人给予特殊执法司法处遇的诸多内容，也是分级干预体系的重要组成部分。总体而言，我国目前有关罪错未成年人干预与处遇的法律规定涵盖了不同年龄段未成年人轻微偏常行为到严重危害社会行为的教育、矫治、处罚等多个环节，可以说已形成依据不同适用对象、年龄划分和行为性质对罪错未成年人进行分别干预、分级处遇的初步体系。

但目前这种分散的立法模式，使得各个分级以及干预措施之间存在较明显的衔接错位，与形成一个衔接有致、系统完备的罪错未成年人分级干预体系仍有一定差距。

对未成年人罪错行为的分级尚不够科学、清晰，界定仍过于笼统

新京报：就干预的分级来看，当前对未成年人罪错的分级是否足够科学、清晰？对于不良行为、严重不良行为的界定是否具体细致？

罗海敏：我国目前对未成年人罪错行为的分级还不够科学、清晰，仍有进一步完善的必要。尤其是预防未成年人犯罪法对“严重不良行为”的界定仍过于笼统、混杂，其中既涵盖结伙斗殴、追逐拦截他人、强拿硬要等治安违法行为，也包括已经构成犯罪但因不满法定刑事责任年龄而不予刑事处罚的行为。

事实上，这两类行为无论在行为严重程度、社会危害性以及未成年人矫治难度等方面都存在显著差别，将两者置于同一等级、适用同等干预措施显然模糊了治安违法与刑事犯罪之间的界限，既容易造成罪错行为分级归类上轻重混同、跨度过大的问题，也使得因不满法定刑事责任年龄而不予刑事处罚的严重罪错行为缺乏有针对性的精准干预。

新京报：你认为对“已构成犯罪但因不满刑事责任年龄而不予刑事处罚的行为”是否应单独分级？单独设置干预措施？

罗海敏：我赞同将已构成犯罪但因不满法定刑事责任年龄而不予刑事处罚的行为单独分级。对这类行为单独分级的目的，就是要根据这一类未成年当事人的心理行为偏常程度设置更有针对性、更有效的干预和矫治措施。

目前，预防未成年人犯罪法将这类行为与其他违反治安管理的违法行为并列为严重不良行为，存在跨度过大的明显问题，容易给分级干预措施的实践运行带来矛盾与混乱。根据现行刑法，已满12周岁不满14周岁的未成年人，犯故意杀人、故意伤害罪，致人死亡或者以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾，情节恶劣，未经最高人民检察院核准追诉的，也属于因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的行为，也被纳入了严重不良行为的范围。但这类案件中未成年人在心理、行为偏常程度和人身危险性等方面甚至超过了部分已被定罪量刑、执行刑罚的未成年人，对其适用针对一般治安违法行为的分级干预措施，且适用相同的“专门教育指导委员会评估同意，教育行政部门会同公安机关决定”的程序，显然有违罪错行为科学分级、分别处遇的基本标准。

新京报：如果分级和行为界定存在不平衡、不科学的问题，将会带来什么样的影响？

罗海敏：如果分级、行为界定存在不平衡、不科学的问题，事实上也就难以对罪错未成年人提供足够精准化、针对性的教育矫治措施，而不具有针对性的教育矫治措施不仅难以产生预期效果，甚至可能产生负面影响。

2023年5月14日，江西南昌，母亲节，江西省未成年犯管教所举办监狱开放日暨“百位母亲进狱园”亲情帮教活动。图为家属了解了服刑人员接受改造的现实情况，并与自己的孩子共进午餐。图/IC photo

干预措施存在种类偏少、区分不细、衔接不足的问题

新京报：近期，最高检在分析未成年人犯罪的主要成因时提出，未成年人罪错分级干预措施不够完善是主要成因之一。目前的干预措施主要有哪些？你认为“措施不够完善”体现在哪些方面？

罗海敏：我国当前针对罪错未成年人的干预处置措施包括适用刑罚、给予行政治安处罚等处罚性措施，以及责令严加管教、训导、训诫、责令具结悔过、接受专门教育以及进行专门矫治教育等教育矫治性措施。

在这些措施中，处罚性措施往往仅以将成年人刑罚或行政处罚减量适用于未成年人的方式来体现其“宽容性”，缺乏有效的刑罚替代措施、处罚替代措施，难以发挥处分替代性、保护性的功能；教育矫治性措施同样存在保护功能薄弱的缺陷，同时又多数存在强制性不够、约束性不强的问题，从而使得其与处罚性措施之间断裂明显，缺乏充分的过渡与衔接。

目前，各级干预措施种类偏少、区分不细、衔接不足的状况，也使得实践中容易出现“一罚到底”和“一放了之”的两极分化态势。

有必要出台具体实施意见，细化规定以更好发挥机制功效

新京报：除了单行法的原则性规定外，你认为是否应该及时出台具体的未成年人罪错分级干预实施意见？实施意见应该着重明确哪些方面内容，以更好指导实践？

罗海敏：我国目前有关罪错未成年人分级干预机制的单行法规定仍较原则、笼统，很多具体机制内容零散分布在各类法律法规、政策性文件中，不仅实践操作性差，也缺乏健全的衔接机制。从更好地发挥罪错未成年人分级干预机制应有功效的角度而言，有必要出台更具体的实施意见。

实施意见一方面应当重点细化预防未成年人犯罪法中有关分级干预的原则性规定，对矫治教育、专门教育和专门矫治教育等干预措施的执行程序作出具体细化规定。例如，明确专门教育指导委员会的职能设置、人员组成、评估机制，明确专门学校建设与专门教育实施的具体办法，等等。另一方面，应当着力明确不同措施、不同职能部门之间的衔接机制。例如，应当细化各项刑事分流制度与专门教育之间的衔接机制，明确审查起诉阶段被不起诉以及审判阶段被定罪免刑、未判处实刑或免于刑事处罚等的罪错未成年人分流出来后接受教育矫治措施的具体衔接路径，实现罪错未成年人分级干预机制与刑事司法体制之间的有效融合。此外，实施意见也需要就分级干预的配套措施作出必要规定，例如针对家庭监护的监督措施、引入社会力量的支持措施等。

新京报：不少公众认为未成年人犯罪后没有接受刑罚，即便接受矫治教育也相当于“一放了之”，这是否意味着罪错未成年人分级干预的制度效能没有充分发挥出来？

罗海敏：社会大众对刑罚往往存在过度期待，而对非刑罚化的矫治教育措施缺乏足够了解与信任。当然，这也在一定程度上反映了我国罪错未成年人分级干预的制度效能尤其是早期预防、早期及时干预的效能还未充分发挥，在干预措施的科学分级、干预措施的有效执行等方面还未获得社会层面的充分认识与认可。

2023年2月2日，在元宵佳节即将到来之际，四川省成都未成年犯管教所举办监狱开放日暨新春亲情帮教活动。图为活动现场。安源 摄/IC photo

应当建立明确具体的追责机制倒逼分级干预工作更好执行

新京报：你认为制约分级干预体系发挥作用的，除了制度设计层面，执行层面是否存在问题？对于因相关工作人员工作不到位使问题严重化，最终导致悲剧发生的，是否应该建立追责机制？

罗海敏：“徒法不足以自行”。罪错未成年人分级干预体系要真正发挥作用，不仅需要科学的制度设计、完备的制度内容，也需要执行层面的严格贯彻落实。

立法层面事实上已为罪错未成年人分级干预提供了基本依据，但从实践层面看还存在贯彻落实不到位、执法不严格等情况。例如，在不良行为的发现报告方面，部分单位和人员法治意识不强，缺乏落实强制报告义务的责任感，而部分办案机关存在问责不实、追责不严等情况，致使部分有早期不良行为的未成年人错失最佳的矫治教育时机。

同时，对罪错未成年人无论采用哪一层级的干预措施，都会涉及不同机构、部门和人员之间的衔接、协作，但是实践中各机构重视程度不同、落实力度有异，相关部门之间的协调联动较少，在缺乏明确操作流程与执行标准的情况下，往往难以形成有效的协作配合局面。在加强规范化、制度化建设的同时，应当严格落实有关法律责任的规定。对于因相关工作人员工作不到位致使问题严重化，最终导致悲剧发生的，应当建立明确具体的追责机制。

新京报：干预的最终目的是预防犯罪或避免再犯，在干预效果评估和干预后长期追踪方面，你认为设计和执行是否到位？

罗海敏：确实，干预效果评估和干预措施采取后的长期追踪也是非常重要的方面。2023年初，由最高人民检察院、共青团中央等共同推动完成的《未成年人司法社会工作服务规范》国家标准，就未成年人司法社工工作“服务质量评价和持续改进”提出了具体标准，体现了对效果问题的重视。

但是，目前立法在有关罪错未成年人分级干预体系效果评估与长期追踪方面还处于空白状态。从实践层面看，各地专门学校在具体执行中有对评估机制和评估办法的若干探索，但尚未形成成熟、统一的做法。在这一方面，还有很多工作需要继续推进。

应深化对未成年人罪错行为处置规律的认识

新京报：针对罪错未成年人分级干预体系的健全完善，你有哪些具体的建议？

罗海敏：其一，应当深化对未成年人罪错行为处置规律的认识。我国未成年人司法发展时间不长，在未成年人罪错行为内在处置规律的认识方面仍存在诸多未解问题，如在未成年人罪错行为处置中如何处理教育与惩治间的关系，对罪错未成年人是否应当贯彻保护处分理念，行政处置还是司法处置更符合“儿童利益最大化”要求，等等。这些基础性问题的探索明确，是我国罪错未成年人分级干预体系进一步健全发展的前提。

其二，应当重点完善干预体系的协调性、衔接性。一方面，应进一步细化罪错行为及干预措施分级。对已经触犯刑罚但因未达刑事责任年龄而不予刑事处罚的行为单列一级，在处置待遇上与其他严重不良行为作更加清晰的界分。增加教育措施的强制性，增设保护处分等刑罚替代措施，通过更丰富多样、轻重有别的干预措施设置，实现提高体系协调性与衔接性的目标。另一方面，还可对适用对象进行必要分级。可以结合我国有关未成年人民事行为能力和刑事责任年龄的设置标准，排除8周岁以下儿童适用强制性干预措施的可能性，对12周岁以下儿童原则上不脱离家庭环境进行干预，从而更好地限定、协调各类措施的适用场域。

其三，应当强化干预体系的实践操作性。有必要通过制定实施办法等配套规定的方式，对适用各项干预措施的具体程序予以细化。例如，对于专门教育与专门矫治教育这两种重要干预措施的适用，应进一步明确其限制或剥夺罪错未成年人人身自由的具体程序及期限，确定公安机关、司法行政机关与教育行政部门的具体分工及衔接流程，明确专门教育指导委员会的工作职责及运行方式，尤其是在个案评估方面的具体工作方式等内容。同时，对于其他社会力量参与未成年人罪错行为干预的具体运行机制，也应当通过立法规定的方式予以明确。

其四，应当加大对各级干预措施的执行力度。相对于最后的刑罚处遇措施，针对不良行为与严重不良行为的矫治教育、专门教育与专门矫治教育的实际执行力度，是关系到分级干预体系实施效果的关键，应当在明确拒不履责、怠于履责法律后果的基础上，进一步强化监督与制裁，改变教育矫治措施执行过于绵软、缺乏强制力的状况。

新京报记者 行海洋

编辑 陈静 校对 赵琳