刘尚希：大趋势下的宏观政策抉择与改革取向——“十五五”规划纲要的逻辑脉络
经济发展
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一、引言：在不确定性中构建发展的确定性
（一）当前全球经济走势的高度不确定性
当今世界正处于一个高度不确定性的历史时期。从国际视角来看，全球不确定性风险事件频发，世界发展主题正在从传统的“和平与发展”转向“安全与发展”。全球各国普遍以安全为底层逻辑开展竞争与合作，这与过去以经济为底层逻辑的国际秩序形成鲜明对比。地缘政治冲突、贸易摩擦、技术封锁等因素叠加，使得全球发展的不确定性急剧上升。
全球产业链正在按照安全逻辑进行重构，各国纷纷推行“去风险”战略。然而，颇具悖论意味的是，越是强化“去风险”的国家，其自身的风险反而越大。这种“去风险”悖论深刻揭示了当前国际经济内生的风险循环：一方面，一些国家试图通过脱钩断链来降低对外依赖风险；另一方面，这种做法却导致全球风险整体上升，各国承受的风险反而增大，形成了风险全球化的恶性循环。
（二）中国与世界互动关系的深刻变化
中国与世界的关系正在发生根本性转变。过去，世界对中国的影响很大，中国的发展在很大程度上受制于国际规则，包括法律、技术、标准和管理，以学习、引进消化吸收为主；而现在，中国对世界的影响越来越大，基于规则、规制、标准和管理的制度型开放产生了越来越大的外溢性影响。中国的“外部环境”越来越取决于中国自身的发展。这一转变意味着，中国发展得越好，外部环境就变得对中国越有利。中国已经从国际规则的被动接受者转变为国际秩序的重要参与者和塑造者。
这种互动关系的转变，要求我们必须从更宏观、更长远的视角来审视中国的发展战略。我们不能再简单地以短期经济指标来衡量发展成效，而必须将政策选择和改革取向置于大趋势的参照系中进行考量，在不确定性中主动构建发展的确定性。
（三）以“大趋势”为方法论的意义
面对高度不确定的国内外环境，我们需要创新思维方式，构建新的分析框架。“大趋势”方法论正是应对这一挑战的重要工具。所谓大趋势，是指由人口、制度、资本和共识等多重因素正反馈形成的阶段性稳态，这种稳态代表着一种相对的确定性，在当前历史条件下具有不可逆转性，并将持续相当长的时间。
以大趋势为参照系观察当前形势，具有重要的方法论意义：第一，大趋势提供了超越短期波动的长期视角，当前的经济形势本质上都是大趋势演变过程中的阶段性现象；第二，大趋势为政策选择和改革提供了方向指引，政策的效果取决于其与大趋势的吻合程度；第三，大趋势是构建发展确定性的基石，在全球不确定性上升的背景下，大趋势代表着相对确定的结构性力量。大趋势是人类文明演化进步的方向，是追求国家现代化的指引。但这种大趋势并非历史规律，其过程充满了不确定性和风险，在前进的道路上成功的是少数，失败的是多数，关键在于深刻理解和把握这种大趋势的内在性质、驱动机制和多因素的耦合条件。
二、大趋势分析框架：六大不可逆趋势及其内在逻辑
面对整体不确定性的上升，结合中国当前的经济状况，我们需要识别那些具有长期性、结构性、不可逆性的重大趋势。数字化、低碳绿化、金融化、城市化、老龄化和新型全球化六大趋势，它们不是孤立存在的，而是相互交织、相互强化的有机整体，共同构成了观察中国经济发展的重要参照系。
（一）六大趋势的内涵与特征
数字化正在从“数字经济”向“智能经济新形态”跃升，标志着数字革命进入新阶段。人工智能技术的突破性进展，特别是大模型技术的成熟应用，正在重塑“人机共存”的经济社会形态。数据成为关键生产要素，算法成为有别于传统定义的生产力，智能化成为普遍的生产生活方式。
低碳绿化是改变人与自然紧张关系，实现人与自然和谐共存的内在要求，也是应对气候变化、实现可持续发展的不可逆选择，涉及生产方式、生活方式、能源结构、产业结构等全方位的系统性变革。推动能源结构从化石能源为主向清洁能源为主转变，构建清洁低碳、安全高效的能源体系，不仅不是发展的负担，更是发展的新动能，也是实现国家安全的战略抓手。
金融化是现代经济体系的重要特征，但它恰恰是中国经济发展的一个明显短板。金融化不是简单的金融业发展，而是从“商品经济”“货币经济”再到“金融经济”的演进，是经济整体向金融形态演化的过程，是通过金融市场和金融工具实现跨期资源配置、风险管理和价值发现的过程。中国在这一领域的认识偏差严重制约了“科技—产业”循环的拓展和中国在国际市场定价权、全球价值分配主导权的形成。
城市化是现代化的重要标志，也是经济社会发展的主体空间形态，更是人口分布从零散到聚集的过程。这是工业化和市场化的内生结果，又是实现社会化和人的现代化的前置条件。当前，中国名义城市化率已经达到67.89%（以在城市居住半年为统计标准），但实际城市化率要低得多，近3亿农民工处于“半城市化”“人户分离”和家庭不完整的状态。巨大的漂移人口规模，相当于世界上一个人口大国的人口，成为社会稳定的风险隐患。城市化已经从追求规模扩张转向注重品质提升、注重以人为本，“好房子”“好服务”“包容”和“平等”成为城市发展和农民市民化的关键词。
老龄化是国家经济社会结构的深刻变化，是长寿化和少子化共同推动的结果，具有“未富先老”的特征。少子化与长寿化相伴而生，是先行现代化国家的普遍现象，这与人类文明形态有关。老龄化对经济社会发展的影响是多方面的：劳动力供给减少，养老负担加重，人口减量和人口结构变化，导致消费增长和需求结构随之变化，社会保障、养老服务、托育等公共需求快速增加。这些变化既是转型发展中的挑战，更应被看作发展银发经济、培育新增长点的重要机遇，也是政府自身现代化的推动力。
新型全球化正在从传统的以效率为导向的分工协作全球化，转向更加注重安全、公平、可持续的新阶段。全球化遭遇逆流，但这并不意味着全球化会终结，而是意味着全球化正在进入一个新的阶段：以数字空间的全球化重塑物理空间的全球化，人类数字文明的曙光已经显现。中国在新型全球化中的角色也在发生转变，从过去的融入转向主动布局，在数字空间开辟全新的国际分工协作体系。
（二）六大趋势的内在关联
这六大趋势不是孤立存在的，而是相互关联、相互强化的。数字化为低碳绿化提供技术支撑，智能电网、智慧能源等新模式加速能源转型；金融化为科技创新、城市化和社会财富提供各种金融工具和新的实现形式，是连接各趋势的重要纽带；城市化为数字化和低碳绿化提供应用场景，是各类创新活动的空间载体；老龄化与城市化相互交织，公共需求不断内生演变，对公共服务供给体系提出新要求；新型全球化为其他趋势提供更宏观的环境和整体性条件。
理解这种内在关联，对于政策选择和改革取向至关重要。无论是政策安排还是改革创新，都不能就单一趋势来谈契合度，而必须把握趋势之间的相互影响，在统筹兼顾中实现协同效应。
从更深层次来分析，六大趋势及其相互之间的内在关联并非确定性的，其呈现出来的阶段性的相对确定性，不过是人类文明演进中的一种贝叶斯概率而非确定的必然结果，是构建确定性过程中的行动指南。这就像东西南北四个空间方位，是基于科学共识定义的参照系，可给人们指引方向，但不能提供具体的目标和路径，更不表明必定可实现的结果。
三、“十五五”规划纲要的核心逻辑：顺势而为的战略选择
“十五五”规划纲要不是孤立的文件，而是建立在对大趋势深刻把握基础上的系统性战略安排。要理解“十五五”规划纲要的逻辑脉络，必须将其与六大趋势联系起来，看其如何回应大趋势的要求，如何顺应历史发展的方向。
（一）以趋势为参照系的政策和改革逻辑
以趋势作为参照系来分析问题，核心在于顺势而为，分析政策、改革与大趋势的“契合度”“偏离度”和“滞后度”。当前经济形势寓于大趋势之中，短期波动是长期趋势演进中的浪花。在这一逻辑背景下，选择比努力更重要——选择顺应大趋势的方向，事半功倍；选择逆趋势而动的方向，事倍功半甚至徒劳无功。
这一逻辑要求我们在制定政策和推动改革时，首先要有趋势意识，准确把握六大趋势的方向和速度；其次要有整体思维，看到不同趋势之间的相互关联；再次要有历史耐心，认识到趋势的形成和演变是正反馈演化的非线性过程，不能急于求成。
在全球不确定性上升的背景下，大趋势代表着相对确定的结构性力量。“十五五”规划纲要的核心目标之一，就是在不确定性中构建发展的确定性。这种确定性不是静态的、绝对的、线性的，而是动态的、相对的、叠加的，是通过顺应大趋势、把握大方向而获得的战略主动。
（二）当前经济形势的新特征
当前中国经济运行中存在“三个不等式”，反映了传统经济学与现实变化的不兼容：名义增速低于实际增速（2026年一季度有所改善）、现实增速低于潜在增速、当前增速低于战略目标所需增速。这反映出传统经济分析框架的局限性，凸显了契合大趋势、创新发展模式的紧迫性。
这些“不等式”的存在，说明传统的经济分析框架和政策工具面临挑战，需要创新思维方式，从新价值经济学而非单纯实物经济学的角度理解经济运行。当前的经济形势，无论是增长放缓、结构调整还是风险暴露，本质上都是大趋势演变过程中的阶段性现象，是与大趋势的吻合度存在偏差的产物。这就需要嵌入大趋势之中的宏观政策和改革举措来纠正偏差，抑制风险扩散，降低宏观不确定性。
（三）当前宏观政策的着力点
宏观政策紧密对接六大趋势，聚焦三大方向：一是扩内需、稳增长，通过优化财政支出结构、推进农民市民化、完善养老保障，契合城市化与老龄化趋势，实现短期稳增长与长期促发展的统一；二是推动科技创新、培育新动能，强化企业创新主体地位，推动人工智能融入各个产业，契合数字化趋势，以新质生产力引领高质量发展；三是防风险、守底线，防控房地产、地方债务等重大风险，提升产业链韧性，契合新型全球化与金融化趋势，实现发展和安全的动态平衡。
政策背后蕴含四大逻辑主线：发展主线从“高速增长”转向“高质量发展+创新驱动”，适配数字化、低碳绿化趋势；需求结构从“投资拉动”转向“消费主导”，契合城市化、老龄化趋势；风险防控从“被动应对”转向“主动统筹”，适配新型全球化、金融化趋势；治理方式从“行政主导”转向“市场+法治+精准施策”，适配六大趋势共性需求。
四、政策选择与改革取向嵌入大趋势的路径
“十五五”规划的政策选择与改革取向，并非对六大趋势的机械对应，而是在评估各领域政策与趋势契合度的基础上进行的系统性、综合性嵌入，核心是通过改革破解结构性扭曲，让政策与趋势同频共振，充分释放趋势性发展动能，同时弥补契合短板，提升政策适配性。
从整体契合度来看，“十五五”规划的核心政策与六大趋势的契合度较高，形成了“趋势引领政策、政策适配趋势”的良性互动，但在体制机制的适配性方面仍有待通过深化改革进一步优化。具体来看，嵌入路径可综合概括为以下三个维度。
（一）产业与创新领域：锚定数字化、低碳绿化趋势，补齐核心短板
数字化与低碳绿化是推动产业升级的核心驱动力，“十五五”规划相关政策的核心嵌入路径是“基础设施先行+技术突破+产业融合”。在数字化领域，通过布局5G、算力网络等数字基础设施，推进数据要素市场化改革，推动人工智能与产业深度融合，既发挥了我国市场规模与数据资源优势，也针对性破解了核心技术“卡脖子”、数据安全保障不足等短板，契合智能经济发展方向。在低碳绿化领域，通过推进“双碳”目标实现、能源革命和绿色产业发展，依托新能源汽车、光伏等优势产业，推动传统高耗能产业转型，实现了绿色发展与产业竞争力提升的协同，契合人与自然和谐共生的趋势。
当前短板主要体现在：数字化领域的高端芯片、基础软件自主可控能力仍需提升，数字鸿沟尚未完全弥合；低碳绿化领域的氢能、储能等前沿技术突破不足，“运动式减碳”的潜在风险仍需防范。未来需进一步聚焦核心技术创新，优化政策支持方式，提升政策与趋势的深度适配性。
（二）民生与城乡领域：对接城市化、老龄化趋势，强化民生保障
城市化与老龄化直接关系民生福祉与内需释放，相关政策的核心嵌入路径是“以人为本+制度完善+动能转化”。在城市化领域，以城乡二元体制改革为突破口，推动农民市民化，缩小名义与实际城市化率差距，完善城市更新与城市群建设，强化城市公共服务供给，既契合城市化品质提升的趋势，也通过释放农民工消费潜力，呼应扩大内需的战略需求。在老龄化领域，实施积极老龄化战略，构建医养康养相结合的养老服务体系，发展银发经济与养老金融，将老龄化压力转化为发展机遇，这既应对了人口结构变化的挑战，也培育了新的经济增长点。
当前短板主要是：农民工市民化的公共服务配套仍不完善，农村养老服务短板突出，银发经济的产业层次与供给质量有待提升。需进一步深化农村集体所有制实现形式的改革以及户籍、社保等制度改革，加大民生投入，让政策更精准对接群众需求，提升与两大趋势的契合质量。
（三）金融与开放领域：适配金融化、新型全球化趋势，提升发展能级
金融化与新型全球化是提升国家竞争力的重要支撑，核心嵌入路径是“改革赋能+风险防控+主动布局”。在金融化领域，深化资本市场改革，发展科技金融与养老金融，推进国际金融中心建设，破除对金融化的认知窄化误区，既发挥金融在全球资源配置、风险管理中的核心作用，也针对性补齐科技创新金融支撑不足、全球定价能力薄弱等短板，契合现代经济金融化的发展趋势。在新型全球化领域，推进高水平制度型开放，深化“一带一路”高质量发展，拓展全球伙伴关系，参与全球治理体系改革，实现从“被动融入”到“主动布局”的转变，契合新型全球化的发展方向。
当前短板主要是：金融深化不足，资本市场能级与大国经济地位不匹配，金融与产业创新的良性循环仍需加强；科技金融覆盖范围不足，在全球金融治理中的话语权有待增强，产业链供应链全球布局的安全韧性仍需强化。需进一步深化金融改革，扩大高水平开放，统筹发展与安全，提升政策、改革与两大趋势的适配效能。
综合来看，“十五五”规划的政策选择与改革取向，整体上实现了与六大趋势的深度嵌入，通过顺势而为的政策设计，可有效发挥趋势性力量的支撑作用，但部分领域的契合短板仍需通过深化改革来破解，确保政策始终与趋势同频共振。
五、构建发展确定性：战略路径与政策优化
基于六大趋势的不可逆性与当前政策、改革契合度现状，结合“不确定性治理”“现代价值经济学”等核心理论，构建中国发展的确定性，关键在于坚守战略定力、深化改革开放、统筹发展和安全、坚持以人民为中心，通过政策优化，进一步提升政策、改革与大趋势的契合度，实现行稳致远的高质量发展。
（一）坚守战略定力，主动对接引领大趋势
保持战略定力，不为短期经济波动所扰，牢牢把握六大趋势的演进方向，将大趋势作为政策制定的核心参照系，避免逆趋势而行的政策失误；增强战略主动，提前布局数字化、低碳绿化等新兴领域，在核心技术、绿色产业、金融深化、全球治理等领域形成引领优势，将全球不确定性转化为中国的发展动力，牢牢掌握发展主动权。
（二）深化改革开放，释放制度红利
以改革破解结构性扭曲，深化要素市场化配置改革，推动城乡、区域之间数据、土地、人才等要素自由流动，强化企业创新主体地位，优化民营企业发展环境，释放制度红利，适配数字化、金融化等趋势。以开放促合作，稳步扩大制度型开放，主动对接国际高标准经贸规则，提升“一带一路”高质量发展中的中国引领作用，拓展全球伙伴关系，增强产业链供应链全球布局的安全性和韧性，在新型全球化趋势中扩大中国的“定义权”，提升中国在全球价值分配中的地位。
（三）统筹发展和安全，防范趋势性风险
树立整体观念，将统筹发展和安全这个基本原则贯穿经济社会发展全过程，将高水平安全嵌入高质量发展。在战略上，没有发展，就没有安全；在战术上，安全是保障，提供安全保障是为发展服务的。战术要服从于战略，不能颠倒。在动态发展中科学理解和把握安全底线，辩证理解金融、房地产、地方债务等风险的演化和转换，从全球战略布局当中提升粮食、能源、产业链供应链安全韧性。以发展促安全，以创新保安全，通过科技创新破解技术上“卡脖子”难题，还要通过人民币国际化实现金融生态“困境”突围，破解美元体系下金融“卡脖子”战略难题。通过完善社会保障体系化解老龄化风险，实现战略上“发展保安全”、战术上“安全促发展”的良性循环。
（四）坚持以人为本，夯实发展根基
在高质量发展中促进共同富裕，不仅要落到物质财富上的共富，更要体现在群体性能力差距的缩小上，实现起点公平、机会平等，人人努力、皆偿所愿。若是出现先天群体性的贫穷和能力低下，则是个人努力无法解决的，需要体制改革的深化。扩大中等收入群体，关键在于缩小低收入群体的规模，通过起点公平和机会平等的制度安排，促进社会的纵向流动。只有缩小城乡、区域之间的能力差距，才能真正让发展成果更多更公平惠及全体人民。这就要聚焦人口流动和家庭迁徙中群众急难愁盼问题，完善就业、教育、医疗、养老等公共服务的同城待遇平等化，破解农民工市民化、农村养老等短板，以契合城市化、老龄化趋势。激发大众的创造力，营造鼓励创新、宽容失败的社会氛围，为数字化、科技创新等趋势推进提供不竭动力。
六、结语：顺势而为，行稳致远
2026年两会精神与“十五五”规划纲要，是对中国经济社会发展新阶段、新趋势的精准把握，也是对全球不确定性挑战的战略回应。其核心逻辑是“治理不确定性”的实践探索——以六大不可逆趋势为参照系，在不确定性中构建发展的确定性，为“十五五”时期的高质量发展定调铺路。
本文以“大趋势”为方法论参照系，系统分析了六大不可逆趋势的核心内涵，深入解读了“十五五”规划的政策逻辑，综合评估了政策选择与改革取向嵌入大趋势的路径与契合度，提出了构建发展确定性的战略路径。研究表明，面对不可逆的六大趋势，唯有顺势而为，将宏观政策与改革创新深度嵌入大趋势之中，补齐政策契合短板，才能不断增强发展的内生动力，推动经济社会在高质量发展轨道上行稳致远。
（载于《中国经济报告》2026年第9期）
【刘尚希：长安街读书会成员、中国财政科学研究院原院长】
注：授权发布，本文已择优收录至“长安街读书会”理论学习平台（人民日报、人民政协报、北京日报、新京报、重庆日报、央视频、全国党媒信息公共平台、视界、北京时间、澎湃政务、凤凰新闻客户端“长安街读书会”专栏同步），转载须统一注明“长安街读书会”理论学习平台出处和作者，荐书荐刊荐文：请联系所在出版社、期刊社、干教部门专员报送。
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