2月7日，国务院反垄断委员会正式发布《关于平台经济领域的反垄断指南》（下称《指南》）。较之2020年11月国家市场监督管理总局发布的同名文件征求意见稿，正式稿改动较大。国务院反垄断委员会是国务委员牵头、由经济口部委领导组成的一个综合委员会，权威性也比国家市场监管总局更高。

本《指南》针对的是互联网平台，内容全面，因此可谓是《反垄断法》的“互联网平台定制版”。

国际上，反垄断法的历史可以追溯到美国1890年的谢尔曼法。我国在2007年制定了《反垄断法》。

传统上，作为新经济且盈利模式相当特殊的互联网行业，并非反垄断法的典型规制对象，此前在规则适用上也会有一些方枘圆凿或不太调协的地方。但是，随着互联网平台的崛起，相当的争议已经现实地发生，如早年的“3Q大战”和本月爆发的“抖腾大战”。而且，由于很多平台互联网事关民生消费，一些争议行为将直接影响公众利益和社会观感，如“平台二选一”“大数据杀熟”问题。

尽管不是每一个平台的争议行为都构成了垄断，但公众至少需要有明确的规则、标准来判断垄断，这就是《指南》的任务。

其一方面根据《反垄断法》的基本框架展开，另一方面以成文规则明确了近年新出现的、具有互联网特色的垄断形态，如轴辐协议。这是指“辐条”上的、具有竞争关系的平台内经营者，借助与“轴心”上的平台经营者之间的纵向关系，或者由平台经营者组织、协调，在彼此之间达成具有横向垄断协议效果。其不同于传统的“横向”竞争者之间的垄断协议，也不同于传统的欺压上下游的“纵向”交易方的垄断协议。

《指南》与4个月前的征求意见稿相比，其改变之处，体现了价值维护和考察元素的多元性。

在“基本原则”部分，给多元价值以更多权重。

本来，反垄断的任务是相对单一的，即维护市场竞争，防止竞争力度下降导致的垄断弊害。至于过度竞争带来的其他问题，则可由其他法律解决，包括反不正当竞争法、劳动法等。不过，现在互联网平台在经济和社会生活中的影响力越来越大，相关立法亦尚不完备，故而代表了国务院多部委协调意志的《指南》，也自然顺载了多种价值。近几个月的舆情进展也可能不无影响。

具体而言，“基本原则”删除了“保障和促进平台发展”，加入了“防止资本无序扩张”的字眼。这在一定程度上应该是此前互联网平台“社区卖菜”风波的后果。

“资本无序扩张”本身不等于是垄断行为，但垄断行为的判断涉及利害权衡，平台通过单纯的“价格战”进入特定行业的行为的消极后果可能会受到监管者的更多关注。

“基本原则”中还明文加入了维护从业人员的合法权益，这应当是与此前互联网平台员工猝死、讨薪等事件的影响有关。

与此相关的是基本原则位阶的变化。此前营造“开放包容的发展环境，降低市场进入壁垒”的表述从一般性原则部分改到了“激发创新创造活力”的部分，并增加了“竞争有序”的前缀。即强调平台的扩张需要能实现创新，做到有序。

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保护“公平竞争，充分发挥平台经济推动资源配置优化、技术进步、效率提升”的基本原则本来位于“维护各方合法利益”原则之前，现在被放置于“维护各方合法利益”原则之内。

就执行层面而言，“基本原则”最后加入了“加强反垄断执法与行业监管统筹协调”，故而在动态执行层面，存在更多反垄断原则和其他原则的调和的可能性。

另外，《指南》在技术方法上突出了考察元素的多元性。

垄断本身是对价格、供需等经济要素的量化操纵，能否奏效则取决于行为人自身的市场势力，所以一项具体的行为是否构成规定的垄断，还需要结合案情判断。

例如，相关市场界定是判断平台垄断力的一个事实前提。征求意见稿曾对不同垄断形态的相关市场界定设定了不同的路径，包括可不认定相关市场的情形，但在正式稿中删除了前述区分，回归为简单的“通常需要界定相关市场”，并指出平台一边的商品、多边商品、跨平台网络效应，均可作为界定相关市场的依据。

《指南》新增了大量需要考虑的要素。在垄断协议认定上，新加可以考虑平台相关市场竞争状况、平台经营者及平台内经营者的市场力量、对其他经营者进入相关市场的阻碍程度、对创新的影响等因素。

在横向垄断协议认定上，《指南》也新增了多个要素，如作为敏感信息的成本、客户，作为实现协调一致行为方式的平台规则等。

在认定经营者是否具有市场支配地位时，不仅要看现有竞争情况，还要看创新和技术变化、市场准入难度、用户转换成本等，不仅要看经营者现在的资产规模，还要看资本来源、融资能力。

在可豁免责任的低于成本销售行为中，新增了在合理期限内吸引新用户、开展促销活动的理由。

在具有市场支配地位的经营者的拒绝交易中，新增“实质性削减与交易人的现有交易数量”的情形。

《指南》提供的是一个视角丰富、具有高度弹性的分析框架，其关注点为相关行为的合法性判断指明了聚焦点，而不是可以直接对照得出结论的使用手册。

这种制度设计体现了互联网平台垄断问题的复杂性，可以说与《指南》自设的基本原则的多元价值存在呼应之处。

□ 缪因知（中央财经大学教授）