土地是农业产业的根基，是数亿农民生存和生活的基本保障，也是市场经济时代重要的要素，在农业现代化的进程中，如何更好发挥土地的多重作用？

2023年，中央一号文件提出“研究制定第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作指导意见”。同年，农业农村部印发《关于2023年第二轮土地承包到期后再延长30年试点地区的批复》，在全国确定了67个县（市、区），开展试点工作。

如何更好完成土地延长承包工作？正在召开的全国两会上，全国政协委员、致公党江苏省委副主委、南京大学商学院教授杨德才建议，尽快建立保障平稳过渡的延包工作配套制度，积极探索建立解决人地矛盾的公共服务保障配套制度，同时逐步完善巩固承包地“三权分置”改革的配套制度，让土地延包更好助力农业农村的现代化建设。

全国政协委员、致公党江苏省委副主委、南京大学商学院教授杨德才。受访者供图

人口结构变化，土地承包如何惠及各方

随着城镇化等因素的影响，过去30年中，乡村人口结构、土地情况已经发生了普遍变化，杨德才在调研中发现，人地关系、发包方式等造成的问题正在逐渐凸显。“从人员变化情况看，30年是一个大的时间跨度，新增的无地农民数量可观，”杨德才说，“过去我们采取‘增人不增地、减人不减地’的政策，这对稳定土地承包关系起到了重要的作用，但同时也使得新增无地人口逐渐增多，人地矛盾逐渐凸显，”杨德才说，“如1995年后新出生的家庭成员、跨乡镇跨村组的离婚妇女、外嫁女等群体，调研发现，部分村组新增无地农民已占总人口比例近1/4。”

如何解决人地矛盾？杨德才建议，尽快建立保障平稳过渡的延包工作配套制度。在成员认定方面，探索对跨乡镇跨村组的离婚妇女、外嫁女、入赘婿、进城落户等“人地分离”群体的延包方式，支持集体经济组织结合实际，以村民小组会议等形式就特殊群体的延包方式进行协商，加强政策引导，促进村民自治与法治、善治融合。在遵循“增人不增地，减人不减地”原则的同时，统筹考虑保障新增农村人口权益的补偿性措施，通过城乡一体联动，建立完善向失地、少地农民倾斜的农村社保、养老等公共服务保障制度。把握原则适当允许承包地个别调整的配套制度。鼓励基层在“大稳定、小调整”等原则的前提下探索多元式处置方案，积极引导农民自愿协商，通过组内互换、转让、赎买等方式适度调整承包地块，有效化解农村人地矛盾。

加强土地确权，进一步明确土地权属

人口结构变化的同时，自然灾害损毁、整户消亡等因素造成的土地调整，也面临诸多难点，杨德才说，“《农村土地承包法》等法规涉及土地的调整收回、重新发包等指导意见偏原则性，具体操作中仍存在难点，如部分整户消亡的土地长期被他人侵占并实际种植，历史原因导致该收回的土地未收回、承包地边界模糊不清等。同时，多地农村还存在私下流转土地的现象，易产生矛盾纠纷且难以调处，需要对私下流转土地情况的认定加以规范。”

土地承包需要稳定，但现实中也有诸多需要微调的地方，杨德才表示，在土地确权方面，应加强户籍信息、涉农补助信息与承包地确权数据的贯通衔接，进一步明确权属、边界，使无地少地的半确权、未确权农户也能获得适当的生存和发展权益。同时在权证管理方面，土地承包经营权证作统一变更的过程中，可直接在权证上注明第三轮承包期限，个别农户之间的承包地有所调整的，再个别换证，节省基层人力物力成本。

新型经营主体，如何稳定土地流转预期

农业现代化进程中，适度规模化经营的新型经营主体，如家庭农场、合作社等，越来越成为现代技术应用、品种推广等方面的引领者，近年来，国家及地方政府也在大力推动新型经营主体的建设。

然而，适度规模化经营，需要土地的适度规模化，在过去，土地流转是主要方式之一。在未来，新型经营主体是否能稳定地获得土地的使用权，成为诸多经营者关注的问题。在调研中，杨德才发现，新型农业经营主体对延包后能否顺利延续流转、流转价格是否会提高及提高幅度如何等问题普遍存在疑虑。尤其是近年来建设的一些高标准农业基础设施，前期投入大，支持鼓励此类主体优先延续流转的相关配套政策不明确，不利于增强农业规模化投资的信心。

如何让新型经营主体有更强的信心、更稳定的土地来源？杨德才建议，应逐步完善巩固承包地“三权分置”改革的配套制度。“对新型经营主体主动投入高标准实施土壤改良、改造农业基础设施的，应通过减少流转费用、增加奖励补助等方式予以支持。在鼓励农民以承包地入股组建土地股份合作组织、分享土地收益时，引入‘优先股’等差异化股权制度设计，防范企业解散、破产和经营权抵押损害农民权益。与此同时，要整合地理信息、农业信息、农户信息和合同信息，实现上图入库，为农村产权交易市场的有效运作打好信息化基础，逐步完善农地相关权益的制度化交易。”杨德才说。

新京报记者 周怀宗

编辑 张牵 校对 赵琳