杨雪冬等：视察，一种当代中国国家治理效能转化器
教育强国
摘要：尽管数字技术在国家治理中日益普及，但作为直接入场、亲自部署的工作方法的视察具备独有的优势。当代中国政治中，最高领导人的视察以最高权威在场为核心特征，往往触发观念酝酿、现场决策、文件生成等系列治理响应，成为加快国家治理效能转化的重要杠杆。党的十八大以来最高领导人的视察实践显示，视察具有加速器、提示器、续航器、协调器功能。视察通过姿态宣示、信息传导、注意力校准、条块协同等机制纾解了常规科层制在政策执行与任务动员中的内生困境。与会议、批示、调研等国家治理机制相比，视察展现出鲜明的实践在场与能动者中心特征，在激活科层机器时具有直接性、灵活性和协调性。视察是理解“中国之治”的重要概念。
关键词：习近平、视察、视察政治、科层韧性、国家治理效能
一、引言
开展调查研究是中国共产党的优良传统，是新时代做好各项工作的“基本功”。在当代中国政治中，这一方法最直观、最高规格的形式是领导人到地方进行实地视察考察。视，瞻也；察，覆也。视察就是上级到下级现场检查工作。党的十八大以来，习近平总书记的视察足迹遍布全国。这种亲临现场、亲自部署指挥调度的高频领导方式，在数字技术广泛应用、信息获取即时便捷的时代，依然保持着不可替代的地位，发挥着特有的治理优势。
单纯的工作方法视角或调研解释已不足以揭示视察在当代中国政治中的高频性。本文尝试回答：当代中国国家治理现代化为何依然需要视察？最高领导人周期性的考察行为蕴含着怎样的政治逻辑？余下部分安排如下：第二部分评述既有文献对视察的研究视角及其局限性；第三部分提出视察作为国家治理效能转换器的四种类型，并以党的十八大以来习近平总书记地方视察实践为初步实证材料，展示视察生成国家治理效能的过程和若干机制；第四部分深入科层制内部，揭示视察政治的核心特征；最后总结视察对国家治理现代化的深远影响。
二、文献综述与概念界定
既有研究从多个维度探讨官员考察、出访等行为及其政治运行逻辑。基于中国超大规模科层体系，对视察及相似实践如批示、文件政治、工作会议、现场推进会、现场办公会等进行理论化阐释。视察通常被视为一种普遍的信息搜集或监督工具，是上级权力主体为破解信息茧房、对冲代理成本的理性选择。部分研究聚焦“现场”特征，指出视察在推动政策执行中的关键作用。李振论述了中国领导人视察的“现场主义”内涵及政策执行功能。刘伟等将与官员考察、领导视察直接相关的调研实践从工作方法提炼为“调研政治”模式。赵秀玲指出党和国家领导人的视察作为一种政治思想的生产，例如习近平基层调研形成的为政思想、标识性政治概念对理解中国政治发展创新具有重要意义。针对主体更为广泛的领导视察等现象，王文杰指出“拉练”通过设计现场、布置现场、评价现场推动政策执行，是当代中国地方治理中广泛运用的视觉化治理术。
在微观层面，既有研究还深入剖析了其作为治理工具的效能。一是视察的信号传递功能。对上市公司数据、国有企业数据、企业环境数据的分析显示了官员视察的效能范围以及制度环境、地方市场化程度等要素对视察有效性的调节作用。部分研究还揭示了官员视察可能带来的负效应。二是视察的权力属性和动员功能。庞明礼、石建等指出中国国家治理中视察等行为体现的“领导高度重视”“社会高度关注”机制。但是受到官僚制本身的运行弹性影响，领导重视并非万能灵药。徐晶通过研究省级以上领导视察发现，视察行为背后的注意力分配存在非均衡性与空间竞争。田先红通过研究县域观摩网络指出，领导现场视察在调动代理方积极性、推动重点工作任务落实的同时带来了委托方控制权强化、治理资源耗散、注意力分配失焦、组织目标替代等负面后果。
综上所述，既有文献从决策工具、政策执行、经济激励、注意力分配等角度对视察进行多角度拆解，为深入了解中国政治运行机理提供了具体抓手。然而，现有研究仍存在局限。一方面，关于政策注意力的研究指出注意力的有限性和离散性，领导人的注意力也是如此。但是注意力分配的单一框架忽视了视察作为一种治理效能转化器的动态属性。对视察的单一注意力分配与现场主义解释逐渐为实证经验所质疑。另一方面，对视察这一政治实践从工具属性向治理范式的提炼不足。将视察视为获取信息或发放补贴信号的辅助性政策工具，忽略了视察可能演化为一种具有独立逻辑的系统性治理范式。在当代中国国家治理实践中，最高领导层的视察带有更强的政治功能与战略催化色彩，这种最高权威临场治理，其政治动员的强度与制度塑造的刚性，已超出了传统调研政治的解释范畴。
基于此，本文提出一种基于动态过程的“视察”定义，即最高领导人以政治意图为驱动，通过物理空间移动进入下级治理场域，并以权威在场的方式直接表达政治意志、介入治理过程的政治实践。这一定义包含以下三个最小构成要素：一是主体要素，即视察主体是最高领导人。其他层级领导的调研、检查、现场办公虽在形式上相似，但因权威层级差异，不属于本文界定的视察范畴。二是空间要素，即视察要求权力主体离开日常办公场所，物理性地进入下级治理场域，这使视察区别于会议、批示等无需空间移动的权力行使方式。三是意志表达要素，视察必须包含最高领导人在治理现场的权威意志表达（包括口头指示、即兴讲话、与干部和群众的互动等），这是视察区别于纯粹礼仪性出访或私人活动的关键。因此，兼具主体性、空间性和意志表达性的视察，其核心在于最高领导人的政治在场。视察主体承载了一个制度化的复合政治资源包，包含注意力资源（最高层级的时间和精力定向投放）、权威资源（鲜明表现党中央意志）、情感资源（面对面交流的政治温度）、价值资源（对事情的重要性和优先级作出价值判断）、裁决资源（超越部门或地方本位利益的裁决意愿）、调配资源（驱动行政部门及时跟进转变资源集中投入的领域）等。在不同情境的视察中，视察主体根据治理任务的需要，有重点地调用不同的资源。这一过程往往触发观念酝酿、现场决策、文件生成等系列治理响应，成为撬动国家治理效能转化的重要杠杆。
三、视察的治理功能
领导人的政治行为是观测国家治理重心调整与治理逻辑演进的微观窗口。中国国家最高领导人公开的行程记录为本文开展初步实证提供了可能。从历史进程看，改革开放初期，最高领导人的考察出访是中国对外开放起步、主动融入世界市场的战略标识。进入新时代，随着改革进入深水区，治理任务的复杂性、系统性与关联性前所未有。此时，更为频密且深入的最高领导人国内视察，成为最高权威穿透科层体系、破解结构性矛盾的战略主动，体现了国家治理从单点突破向整体协调的转型。在此背景下，视察已不只是一般意义上的工作方法，而是一种将制度优势转化为治理效能的运作机制。
（一）分析框架：基于“时间属性-问题性质”的类型学
通过观察视察在党和国家中心工作的方位及其所涉议题的紧迫程度，可以初步识别视察的不同角色。
维度一：时间属性。“政治时间”与“日常时间”。作为周期性政治生活重要组成部分的领导视察成为理解中国政治发展的重要观察对象。本文的“政治时间”概念借鉴了政策议程研究中“政策窗口”理论。该理论指出，政策议程的开启往往依赖于问题流、政策流和政治流的交汇，形成短暂的政策窗口，因此本文的“政治时间”指核心政治议程高度凸显、集中推进、决策窗口短暂开启的特殊时段。具体而言，“政治时间”指党中央明确划定的重大政治节点，包括党的全国代表大会及中央全会筹备与召开周期、五年规划编制与开局阶段、重大改革决策的酝酿与出台窗口、重大外部冲击后的战略应对窗口。直接关联的判定依据是视察期间公开讲话内容或座谈会主题是否明确提及以上相关政治节点。“日常时间”为上述节点之外，科层体系按常规节奏运行的治理节点。
维度二：问题性质。“紧迫问题”与“综合问题”。坚持问题导向是中国政治有效运行的必然要求。党的二十大将问题导向总结为国家治理的重要思路，“增强问题意识，聚焦实践遇到的新问题、改革发展稳定存在的深层次问题、人民群众急难愁盼问题、国际变局中的重大问题、党的建设面临的突出问题，不断提出真正解决问题的新理念新思路新办法”。最高领导人的视察是中央与地方互动的重要形式，包含着对不同类型问题的研判。因此，本文所指“紧迫问题”是已进入中央优先级议程、且具有明确的地方执行时限压力或涉及地方的突发性议题。“综合问题”是涉及不同治理领域、多个行政区划、需长期持续推进的议题。若某议题兼具两种属性，以视察时的阶段性特征为主进行归类。
基于上述标准，视察在特定治理情境中发挥着以下具体功能。如表 1 所示。
1“. 加速器”。面对政治关键节点（政治时间）和紧迫问题的双重压力，视察以超常规政治动员穿透常规行政程序。最高权威的临场迫使科层机器在特定时间压力下加速运行，压缩信息传递和层级反馈成本，推动政策窗口期转化为发展机遇期。
2“. 提示器”。在常态化治理周期（日常时间）中应对紧迫挑战（紧迫问题）时，视察扮演 校准偏好的角色。针对行政过程易被忽视的任务，最高权威通过特定走访与话语表达，向科层体系释放预警信号，校准各级官员注意力焦点，缩小行政惯性导致的治理盲区。
3．“续航器”。在日常治理过程（日常时间）中应对长期性议题（综合问题）时，视察以周期性在场克服官僚体系的注意力衰减。通过对战略价值的反复确认，视察确立起长期目标的政治刚性，确保国家战略在日常行政中得到持续贯彻。
4“. 协调器”。当宏观政治周期进入关键阶段（政治时间），涉及面广、利益纠葛复杂的结构性矛盾日益显性化（综合问题），最高权威主持高规格座谈会或跨域视察，引导下级区分局部与整体，将部门利益统合至国家战略整体框架。
（二）初步实证：以习近平总书记地方视察实践为例
党的十八大以来，习近平总书记在国内视察的足迹涵盖三十三个省级行政区、近二百个城市。如表 2 所示。视察过程中，习近平主持召开专题座谈会，发表重要讲话，推动出台相关指导性意见或政策文件。这一视察实践在时空布局、议题内容及价值导向方面的丰富治理内涵，为阐释前述提出的四类转化器分析框架提供了初步实证材料。
1.加速器：政治节点中的决策提速
视察加速器的效能在于决策-执行链条的压缩。在重大决策的政治窗口期内，最高领导人通过视察绕过科层信息过滤，直接获取基层原真信息，压缩民意收集-部门论证-中央采纳的常规流程，表现为信息直达型加速。在外部冲击或重大危机情境下，最高领导人通过视察现场的权威定调，向科层体系注入时限压力，表现为压力注入型加速。
（1）信息直达型加速：以党代会前后、国家规划编制前的地方视察为例
在筹备党的十九大的关键阶段，基层民意吸纳和改革建议征集等任务具有明确的时限压力。2017年4月，习近平总书记赴广西考察调研经济社会发展情况。围绕贯彻落实党的路线方针政策的意见和建议、社会各方面关注的热点焦点问题，全面深化改革的设计者、决策者、落实者和受益者开展直接对话，加速了重大决策的民意吸纳过程。此时距离党的十九大召开仅半年，建言窗口正在收窄。在视察期间，总书记专门主持召开基层代表座谈会，了解基层干部群众对党的十九大的建议和期待。
以其中的卫生健康和人才议题为例。党中央自 2016 年起就已经重点关注人才区域布局。2016年3月，中共中央印发《关于深化人才发展体制机制改革的意见》。在2017年广西视察期间召开的基层代表座谈会上，医疗卫生工作者代表杜丽群、科技工作者代表王双飞就加强群众卫生健康工作、东西部人才资源落差和“孔雀东南飞”议题向总书记建言。这些信息跳过逐级汇报和部门协商的常规过滤直达最高决策层。在座谈会上收集到的各类意见等信息的基础上，党的十九大报告首次将“健康中国”作为国家战略，明确“加强基层医疗卫生服务体系和全科医生队伍建设”，提出“鼓励引导人才向边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区和基层一线流动”。2019年1月，人力资源和社会保障部从人才流动的法制保障、宏观调控机制等方面出台了具体指导意见。从视察座谈到相关政策落地约二十个月，相比常规立法或规划周期明显压缩，最高领导人的现场权威回应起到了关键作用。上述议题可能部分已在相关部委的研究议程中，但视察的独特功能在于压缩传导周期。党的十九大前中央层面召开了多场专题座谈会，但广西座谈会的特殊性在于，它是最高领导人在地方视察期间主持召开的基层代表座谈会，而非在京召集的部委或专家座谈会。最高权威的地方在场使基层代表的建言获得了常规座谈会无法比拟的政治分量。
又如，2020年7月，为谋划“十四五”时期经济社会发展工作，中共中央政治局会议决定10月底召开党的十九届五中全会，研究关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议。2020年7月至10月，习近平总书记先后在吉林、安徽、湖南、广东等地开展专题调研，为“十四五”规划收集基层建议，“在一次次深入调研、广集民智中找到破题的关键，在一场场座谈交流中凝聚奋进的共识”。可见，视察并非随意的政务活动，其节点选取反映了最高领导人对有限注意力的精准分配以及对治理时机的把握。地方视察的时间选择不仅标定了视察在政治周期中的方位，而且影响着治理效能转化的速率。
（2）压力注入型加速：以2019年江西视察为例
此外，当国家遭遇外部冲击或面临战略转折的紧迫挑战时，视察的时间选择也呈现显著的应急加速特征，旨在及时响应危机、化危为机。2019年5月，在中美经贸博弈进入关键阶段、国际形势日趋错综复杂的背景下，习近平总书记时隔三年再访江西，行程第一站便赴企业考察稀土这一战略性资源产业发展情况。与前述广西视察案例不同，此次视察核心功能不是获取新信息，而是释放动员信号。稀土的重要性已为中央所知，最高领导人的现场定调旨在注入时限压力。总书记在此次视察时强调“稀土是重要的战略资源”，要“清醒认识国际国内各种不利因素的长期性、复杂性”，“最重要的还是做好我们自己的事情，统筹研究部署，协同推进改革发展稳定各项工作，谋定而后动，厚积而薄发”。同年6月，国家发展改革委召集行业专家、重点企业、主要产地主管部门，多次召开稀土专题座谈会，会后不久印发《关于开展稀土等战略性矿产资源情况调研的通知》，由国家发展改革委联合工信部、自然资源部相关司局赴多地调研稀土等战略性矿产资源情况。最高领导人的视察调用权威资源和调配资源，将外部冲击的紧迫性与最高权威的现场定调叠加，向全系统注入了清晰的时限压力。此次地方视察在战略转折点迅速定调，通过高位政治动员，将全系统的注意力聚焦于核心技术攻关与战略资源安全。这种时效性的注入使视察超越单纯的信息搜集，成为驱动体系快速响应的组合性治理工具。
2. 提示器：日常治理中的注意力校准
对重要节日的视察作为一种基于信号的治理提示器。党的十八大以来，习近平总书记每年都在春节前夕深入基层考察调研。如表 3 所示。从甘肃、贵州等连片特困区，到山西受灾区，再到社区、施工现场等一线，足迹遍及各类基层场景。最高领导人亲临一线，了解民生保障、灾后恢复、困难群众帮扶等群众急难愁盼问题，回应具有明确时限压力的民生诉求。视察所涉基本民生议题，是已进入中央高优先级议程的紧迫问题。
尽管春节视察通常以单一民生议题为主，且并不推动某项具体政策的加速出台，但历年视察地点的选择本身就是一种强烈的价值信号编码。无论当年世情、国情、党情如何，都始终要将足够的注意力投放到最基本的民生问题上。在春节这一象征团圆的节点优先关注最困难群体、基层一线、受灾群众，向全党全社会释放了党中央始终关注广大人民群众衣食冷暖的权威信号。从国家治理象征意义来看，最高领导人的春节视察实践也是中国共产党“从群众中来、到群众中去”执政理念的生动体现。视察中面对面的交流与即兴互动，赋予了权威信号以常规文件传达所不具备的感染力和可信度，使各级官员对“兜牢民生底线”这一信号的接收不只是程序性的，而且是带有情感认同的。这种情感资源的注入不仅彰显了共产党人深厚的为民情怀，更向全社会明确传递出国家治理现代化的价值使命：共同富裕是社会主义的本质要求，基层治理是国家治理的基石。
民生主题的专项地方视察，旨在超越常规汇报与数据报表局限，使得最高领导人通过直接的感官确认感知被宏观数据遮蔽的真实民生状态，甚至直接扭转某项议程的关注焦点。这种类型的视察通过权威资源信号年均一次的稳定释放，越过科层数字上报的信息衰减，确保“民生是最大的政治”这一关乎执政之基的核心要义直达基层。
除春节外，习近平总书记不仅在青年节、教师节等节日致贺信、亲临教育现场，而且在地方调研期间也专程前往高校、中小学等，提出一系列教育新思想，引导高校治理始终与党和国家大局同频。例如，2016年，习近平总书记主持召开哲学社会科学工作座谈会，提出“加快构建中国特色哲学社会科学”，明确要求“推进学科体系、学术体系、话语体系建设和创新”，“构建一个全方位、全领域、全要素的哲学社会科学体系”，表明构建中国特色哲学社会科学体系相关议题的紧迫性。2022年，习近平总书记在考察中国人民大学时进一步提出“加快构建中国特色哲学社会科学，归根结底是建构中国自主的知识体系”。从“三大体系”到“自主知识体系”的跃升，体现了党和国家对中国哲学社会科学发展有了更高期待。这一紧迫议题从学科建设层面提升至国家战略层面，其不再只是学术共同体的内部事务，而是关系到中国能否在百年变局中确立理论自觉和文化主体性的紧迫议题。总书记对中国人民大学的视察，被普遍认为是学术共同体紧随其后显著强化自主知识体系议题研究的关键事件。这正是一次典型的提示器运作：最高权威的在场，将日常时间中已被承认紧迫但尚未被充分聚焦的议题，校准为全系统的关注焦点。
通过特定空间的权威在场、情感动员、价值指引，总书记反复提示高校、教师、青年学生心怀“国之大者”，为中国特色社会主义现代化事业接续奋斗。这些地方平时不在行政最前线，但最高权威以亲力亲为之姿向全党全社会发出注意校准提示，即不管发展进入何种阶段，民生底线和教育未来一刻也不能被偏离。
3. 续航器：长期战略中的动力维护
习近平总书记地方视察通常围绕国家治理中的长期性综合性战略议题，以地方视察为基础，主持召开专题座谈会。这些座谈会并非在京召集的常规会议，而是最高领导人离开北京、亲赴治理一线，围绕国家治理的重点、难点，在实地了解具体情况的基础上现场定调部署，是以权威在场、物理空间移动和权威意志表达为特征的视察实践。
如表 4 所示，长江经济带发展、黄河流域生态保护、东北振兴等区域战略座谈会在日常时间中召开，涉及需持续推进的综合议题。与加速器、提示器功能作用情境中处理的紧迫问题不同，这些议题并没有明确的时限压力，例如河流生态修复需要几代人的努力，老工业基地的结构性转型也不可能在某个政治窗口期内完成。显然，此类问题面临的核心挑战在于执行周期的漫长性。为应对这一挑战，视察旨在调用权威资源与注意力资源——前者确保持续注入的政治动能具有足够权威分量，后者则将最高层级的注意力锁定于同一议题。与加速器型视察的一次性集中调用不同，续航器型视察的资源调用采取周期性模式，最高领导人定期回归同一议题，持续确认其优先议程地位，注入因时间推移而衰减的政治动能，防止在漫长执行周期中被其他临时性任务挤占或替代。
以长江经济带相关省市的地方视察和系列座谈会为例。从2016年重庆“推动长江经济带发展座谈会”，到2018年武汉“深入推动长江经济带发展座谈会”，再到2020年南京“全面推动长江经济带发展座谈会”和2023年南昌“进一步推动长江经济带高质量发展座谈会”，间隔约两年，形成了稳定的治理节奏。视察和座谈议题并非简单重复，重庆视察和第一次座谈重在确立“共抓大保护、不搞大开发”的战略方向，湖北视察和第二次座谈检视两年来的执行进度并纠正偏差，江苏视察和第三次座谈要求流域治理紧紧围绕“十四五”开局新要求，江西视察和座谈会则在此基础上将重心转向统筹生态环境保护和经济社会发展，为长江经济带融入中国式现代化大局定调。最高领导人通过同一主题的周期性视察，不仅注重现场确认战略推进程度，而且根据实践进展校准下一阶段的着力点。每次座谈的政治势能强度可能不如加速器，但累积效应确保了战略的持续推进。
精准扶贫主题的单次视察和座谈会也呈现类似特征。从延安、贵阳、太原座谈会上对重点区域的战略动员，到银川、成都座谈会上对扶贫路径的机制优化，再到重庆座谈会上对“两不愁三保障”等重点问题的质量回检，产业扶贫、教育扶贫、健康扶贫等主题多线并进，议题焦点随治理进程动态调整，而且每次座谈会后均有一轮政策细化或执行督查跟进，推动形成了“扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退”的贫困问题综合治理体系。
上述案例显示，视察续航器的效能体现为战略议程在长时间跨度中的持续性和稳定性。座谈会的时间节奏和议题演进提供了初步证据。多次座谈会的间隔基本稳定，议题从宏观战略动员逐步深化为具体机制优化和高质量发展标准的确立，说明该战略在较长的时间跨度中未出现明显的焦点漂移或动力衰减。对于这类覆盖面广、需久久为功的综合性治理任务，最高领导人以地方视察为纽带，用议题焦点化与座谈定期化的方式，将最高层注意力持续注入日常行政时间，精准捕捉不同阶段的核心矛盾，搭建协作交流平台，推动干部主动作为，持续赋能治理体系，确保国家战略在长周期运行中不偏航。此外，习近平总书记对不同省份的视察，不仅关注具体战略方针政策执行情况，还注重结合阶段性中心工作和国家治理重点任务指引地方发展方向。最高权威的现场指导，赋予各地不同的发展目标，驱使地方利益自觉主动与国家战略深度融合，推动视察续航器从外部干预式续航器升级为内驱创制式续航器。
4. 协调器：复杂博弈中的利益整合
当国家治理进入战略转折或五年规划开局等关键时间，涉及多方利益博弈的综合任务成为改革破题之路上必然遭遇的“硬骨头”。最高权威的视察实践通过价值准则的权威定调，在复杂博弈中调用裁决资源，发挥了超越科层博弈的协调器功能。
对超大规模跨域工程的利益重构展示了这种协调功能。2021年5月，在“十四五”规划开局的关键节点，习近平总书记在河南南阳视察，了解南水北调中线工程建设管理运行和库区移民安置等情况，并主持召开推进南水北调后续工程高质量发展座谈会，水利部、国家发展改革委、北京市委、天津市委、江苏省委负责同志先后汇报相关工作。此次座谈会发生在五年规划开局这一政治时间，涉及水资源跨流域配置这一牵涉多省份利益的综合性难题，符合协调器的情境条件。习近平总书记在这次讲话开篇即明确了此次视察和座谈的协调目的，强调南水北调工程“事关战略全局、事关长远发展、事关人民福祉”，明确在构建新发展格局的背景下，“形成全国统一大市场和促进南北方协调发展，都需要水资源的有力支撑”。这种价值定调将水资源从地方性的生产消费要素提升为支撑国内大循环的战略资源。
与加速器侧重信息直达和压力注入、续航器侧重维持动力不同，协调器的核心任务是调整治理结构。自2002年南水北调工程正式开工以来，长期存在上游要发展、下游要用水的博弈困局，就水谈水等地方性思维，常规部际协调会议虽能沟通信息，但各方从本位利益出发的博弈导致协调进展相对缓慢。2021年座谈会前，南水北调后续工程面临多重问题：东中线一期工程通水后已累计调水超400亿立方米，但如何适应新发展格局成为全新课题；我国“北缺南丰”的基本水情未变，水资源刚性约束亟待强化；南水北调总体规划已颁布近二十年，后续工程的科学规划需统筹东中西线关系以及工程建设与生态环境保护的关系；移民群体的长期后续帮扶也需制度化安排。这些问题涉及水源区与受水区、工程沿线各省市之间的利益协调，仅靠常规科层协调机制难以形成突破。
此次南阳视察将南水北调东线工程进一步提升为“优化水资源配置、保障群众饮水安全、复苏河湖生态环境、畅通南北经济循环”等复合性质的国家综合工程，不仅显著加快了后续工程的进度，而且将该项工程的水利性质拓展至经济社会整体发展的角度。2021年以来，部委、地方党政机关开会、发文明确后续工程建设进度和服务国家大局的提升性目标并制定具体实施意见。例如，国家发展改革委、水利部联合下发《关于推进丹江口库区及上游地区对口协作工作的通知》（发改振兴〔2021〕924 号），明确将对口协作期限延长至 2035 年，提出充分发挥南水北调工程在畅通南北经济循环中的战略性作用，提出“积极探索通过依托既有产业园区开展共建共营、适宜产业转移承接合作、适用科技成果孵化转化合作等方式，建立健全水源区与受水区互利共赢、协同发展的长效机制”，将座谈会“全国一盘棋”的价值定调转化为具体的制度设计。南阳市人民政府《关于进一步加强南水北调对口协作工作的意见》（宛政〔2022〕1 号），指出将南水北调对口协作 2035 年远景目标和打造河南省副中心城市相结合，拓展与北京、天津等地的生态环保合作、产业合作、乡村振兴合作。北京市委常委会迅速召开会议，明确扎实推进南水北调后续工程规划编制工作，加强与大运河文化带保护传承利用衔接的研究，推动北京市南水北调后续工程总体规划（一期）项目实施。天津市政府与中国南水北调集团签署了战略合作框架协议，在水网建设、水源保护等领域展开深度合作，将加强南水北调工程建设管理与天津建设社会主义现代化大都市十项行动紧密结合。最高领导人的视察和专项座谈会，推动建立“调水＋”融合发展模式，改变了各方博弈的参照系，将部际博弈和地方利益之争转化为如何配合国家战略的协同行动问题。
（三）视察转化成国家治理效能的四种机制
制度赋予了视察主体一定的资源，视察主体的视察活动因所处的时间、选择的议题性质形成了不同的治理效能。以上案例展示了视察在不同情境下的效能输出。分析表明，这些效能并非随机出现，而是由特定的机制路径所驱动。视察政治的治理效能源于其有效纾解了常规科层制在压力响应、信息传导、战略续航及条块协同中的内生困境（见图 1）。
在压力响应维度上，常规科层制在应对紧迫议题时，因层级传导和信息衰减，往往难以及时形成足够的响应速度和组织动员力度。视察通过最高领导人的物理空间移动与权威在场，向地方释放了强烈的高度重视信号。这种注意力的定向投放，打破了部门或地方本位主义的壁垒，使被视察的治理问题跃升为地方工作的核心议题，从而驱动下级治理场域迅速集中行政资源、调整优先级，实现治理效能提升。
在信息传导维度上，中国多层级政府体制中，无论是下级信息汇总还是上级政策信号释放，都面临信息不对称的挑战。在数字治理时代，尽管大数据能提供海量的扁平化信息，但这种数字在场容易因技术算法和工具理性忽略治理的复杂性、情境性。视察使物理在场的权力主体用感官可及的原真事实去校正文牍主义下的建构事实，打破科层制的信息茧房，降低决策过程中的原真信息获取成本，实现注意力校准和认识论纠偏。
在势能维度上，视察本质上是一个复合型政治资源包的政治能量的释放过程。面对不同情境下的治理任务，视察主体通过现场互动与意志表达，灵活调用不同的资源组合。例如，通过价值资源为长期悬而未决的难题定调；通过裁决资源跨越部门利益冲突，直接拍板解决权责不清的顽疾；通过调配资源引导财政、人才等要素向关键领域集中。这种超越常规行政程序的资源调配，为解决治理难题、长期战略续航提供了强大的势能加持。
在协同维度上，视察的权威意志表达不仅是政治态度的展现，更是直接介入治理过程的实践。最高领导人所代表的党中央的政治意志具象化为可执行的治理工具，实现对分散行政权力的强力整合，激活处于蛰伏或博弈状态的行政资源，重塑地方和部门的政治生态与行动逻辑，为后续的国家战略落地扫清内部障碍。
四、比较视野中的视察
在当代中国政治实践中，国家治理工具箱日益丰富。为什么同样是中央关注的议题，有些通过会议等方式推动，有些通过视察推动？如前所述，现场会议、领导批示、基层调研、拉练等工具或多或少都呈现了相似的机制。将视察与其他类型政治实践进行比较，可以更清晰地呈现其特征（见表 5）。
与现场会议、领导批示、基层调研等相比，视察展现出更鲜明的“力行性”，直接、具体、能动。会议侧重于封闭空间内的纵向政策传达；批示体现了权威对特定文本的瞬间反应，却受限于书面信息的层级偏移；调研虽强调实地获取信息，但功能往往局限于决策前的科学化论证。相比之下，视察所伴随的视听传播与现场互动，能够产生会议或批示所不具备的政治赋能效应。传统的调研政治多以“事”为中心，侧重于客观业务的了解；视察政治则以“人”为中心，通过领导人的现场互动，赋予治理过程强烈的情感属性与政治导向。它不仅致力于解决具体技术难题，更通过将宏大理念具象化为实践指南，表达了最高权威的政治关切，重塑并激活了僵化的科层机器。
在当代中国治国理政的工具箱中，视察工具并非孤立运作。会议、批示与调研等力行型工具构成了理解视察独特性的背景，巡视、督查等机制则在权威穿透的角度与视察有更强的表征相似性。然而纪委监委巡视、组织部门考核等块管常规科层运作往往依赖预设程序、层级汇报与标准化报表，这在实现治理稳定性的同时也容易形成定期应付等弊端。条线式如国务院大督查等超科层运作，虽然也强调下沉与穿透，但侧重于找问题、强问责等约束性防范纠偏，带有运动式治理色彩。同样侧重引领与发展的常规运作如地方发展规划评估多基于指标体系量化打分，缺乏过程中的深度互动与情感动员。视察则发挥着下沉穿透、前瞻性引领发展、动态过程中灵活协调等独特治理优势。
视察受到最高领导人有限时间和精力的限制，其频次保持在一定的范围，其效能转化也因此存在一定的条件性。从视察功能生效的上述机制来看，信息直接传导可能因迎检表演而失灵，当地方通过场景布置和汇报口径精心建构视察现场，物理在场非但不能打破信息茧房，反而可能强化误判；当视察的周期过于固定、内容高度程式化，下级将迎接视察纳入常规工作预案，周期性在场便可能退化为仪式性过场，续航机制可能因频率过高而导致下级脱敏；协同机制可能因“人在政举、人走政息”而中断，即领导人在场时达成的跨域共识，在领导人离开后可能因缺少制度化跟进机制而回弹至各方本位利益，因此视察的治理有效性高度依赖于后续科层体系的承接能力和制度化水平。
随着国家治理逐步制度化、规范化，视察的这种失灵风险不断考验着政治体制的自我调整能力，从作为单一工具的视察演化为作为高度系统化的政治运作模式的视察政治显得尤为必要。在中国政治实践中，视察正沿着“象征性宣示-功能化定位-制度性协调”的递进逻辑，从一种辅助性的行政手段升华为国家治理的重要运作机制，并逐步从一种单纯的工作方法演变为一种高度系统化的政治运作模式。本文尝试将视察及其治理效应概括为“视察政治”，即在中国党政体制中，上级权力主体通过主动的物理空间移动，深入下级治理场域，以最高权威强势在场为核心，通过姿态宣示、压力传导机制、信息传递机制、部门协同机制等，集认识论纠偏、动力学注入与结构论整合于一体的引领性政治运作模式。视察政治展现出一种引领性在场的独特逻辑，适应并补充了当代科层制。
视察并非对科层制的简单替代，二者在长期实践中形成了深度互构的运作逻辑。一方面，视察重塑并激活了科层，提供了常规治理稀缺的引领性势能。最高领导人通过亲临现场，以权威在场打破程序的层级过滤，通过现场定调将抽象战略转化为具体行动指南，纠正了科层体系因冗长程序而衍生的执行滞后，这激发了体系内部的内生动力，补齐了常规治理中缺乏的灵活性与能动性。另一方面，科层规范了视察过程，推动视察从超常规动员向长效治理的转化。从路线规划到风险防控，科层制为视察提供了稳定的运行轨道。视察中形成的政治共识必须进入科层内部的公文循环，转化为可考核的政策规章和制度规范。这种“科层支撑视察、视察引领科层”的双向运动，使得国家治理在规范与能动之间维持动态平衡，视察政治成为一种在实践中日益生成的治国理政新范式。
五、结论与讨论
本文以党的十八大以来习近平总书记地方视察实践为例，基于时间性质与问题属性指出视察并非随机的行政漫步，其发挥着“加速器”“提示器”“续航器”“协调器”等多重政治功能。在此基础上，本文结合批示、会议、调研政治等概念、机制、理论，提炼了视察政治的核心特征和发展方向。主要贡献在于：一是拓展了对于视察的注意力分配、现场主义理解。视察实践以实践在场和超越事情本位的能动者本位回归不断彰显着治理成效，也使得视察政治日渐发展为一种理解中国国家治理的标识性范式。二是为科层制的韧性理论提供经验支撑。长期以来，关于科层韧性的讨论多集中于其制度化的调适能力或非正式运作的润滑作用。本文则揭示了超科层在场与常规科层运作的深度互构是韧性的核心来源。视察不仅是一种外部的行政干预，也构成了一种纠偏与激活的元治理机制。它通过最高权威的临场，弥补了常规科层制在信息传递中的衰减、在多任务执行中的动员乏力以及在条块分割下的协同失灵，使中国国家治理体系能够在维系大规模官僚组织的稳定性与应对复杂战略任务的灵活性之间保持平衡。视察不是一次性活动，而是触发观念酝酿、现场决策、文件生成等的系统工程。三是尝试探寻“中国之治”的具体内涵。当代中国政治发展的一个重要特征是在中国共产党领导下将中国特色社会主义制度优势转化为国家治理效能。新时代以来，这一转化的主导推动力和外部环境得到提升和优化，但具体转化中依然存在精准性、规范性和协同性不足等现实短板。如上所述，视察或许能成为透视这一转化过程的重要切口。最高领导人的视察为各级干部避免“蜻蜓点水式调研”“钦差式调研”“嫌贫爱富式调研”“自主性差或丧失主动权的被调研”等形式主义风险提供了一个良好示范。
未来研究可以尝试在以下方面拓展：一是历史维度的纵向比较，梳理中国共产党领导下的视察实践史，揭示视察如何演变为当代集信息化、制度化、战略化于一体的系统性治理实践，从而勾勒出中国国家治理的历史变迁图景。二是微观行为的细节考察，深入视察现场的微观互动，分析视察如何改变地方官员的行为激励与认知模式，权威在场产生的持久心理效应与行为约束。三是强化实证检验，构建视察事件数据库，考察视察前后地方政策执行指标（如重大项目开工率、专项资金拨付速度等）的变化，更严格地识别视察的因果效应。四是全球视野的类型学对比，将中国的视察政治与其他政治体制下的首脑出访或实地巡视进行比较，探讨在场治理在不同政治文化与制度环境下的功能差异，进一步提炼“中国之治”的标识性特征及其对人类政治文明发展的贡献。
（载于《治理研究》2026年第4期）
【作者：陈桢、杨雪冬。其中杨雪冬系长安街读书会成员、清华大学政治学系主任】
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