当地时间9月27日，德国联邦议院选举初步结果出炉。据新华社消息，德国联邦选举委员会在当天凌晨公布了初步计票结果，德国社会民主党（社民党）以微弱优势领先主要竞争对手总理默克尔所在的联盟党（由基民盟和基社盟组成）。

对于德国来说，这次大选已经注定拥有不同寻常的意义。由于执政16年的默克尔先前宣布不再寻求连任，这次选举将直接决定未来由谁来接任默克尔。“后默克尔时代”的德国将走向何方，这次选举的结果至关重要。

原作者 | [英]保罗·莱弗

摘编 | 李永博

《柏林法则：欧洲与德国之道》，[英]保罗·莱弗著，邵杜罔译，浙江人民出版社，2021年1月。

玛格丽特·撒切尔在1990年10月30日对英国下议院的讲话，导致了当时的英国外交大臣贺维从她的政府内阁中辞职，并最终导致她自己的下台。她在讲话中以“不，不，不”回应了欧盟委员会主席雅克·德洛斯提出的三项建议。那三项建议是，欧洲议会应该是欧洲各国议事的一个民主机构，欧洲委员会应该是其执行机构，而部长级会议应该更像上议院。

这确实是德洛斯对欧洲未来的愿景，但更重要的是，这也是历届德国政府的做法。它恰好与德国自身的治理方式相对应。德国是联邦制国家，宪法和政治运作的联邦性质是德国的主要特征之一。对于不熟悉这一特征的人来说，要理解这一点非常困难。它不仅影响着德国人对自己国家的看法，还影响着他们对欧洲的看法。

之所以产生这样的特征，部分由于历史原因；由于俾斯麦宰相和冯·毛奇元帅的不懈努力，德国才在1871年成为一个国家。在此之前，那里有许多大小不一的王国，王国的居民都说德语，彼此之间也有某种亲戚关系，但他们从未想过应该联合起来成为一个国家。比如生活于1749—1832年之间的最著名的德语作家歌德，会把自己描述成萨克森·魏玛·艾森纳赫的公民。在1871年之前，作为德国人所具有的是一种文化身份，而不是一种政治身份。即使在1871年以后，与法国和英国相比，德国的民族团结意识仍然是相对薄弱的。直到1934年以后，“德国”一词才被用来描述德国护照中的国籍。在此之前，护照持有人通常被称为普鲁士人、巴伐利亚人或撒克逊人等。

结果是许多德国人至今仍对其所在地区以前的政府主权实体——一个王国、王子国家、汉萨同盟城市或其他任何实体保持着亲和力。这种亲和力的程度在各个地区各不相同，汉堡的居民为自己城市的自由贸易和宽容的传统而感到无比自豪，巴伐利亚人则为其独特的历史和更包容的生活态度而感到自豪。

巴伐利亚州的政党也很有特点。基督教民主联盟与另一个大的全国性政党社会民主党不同，它没有提名在巴伐利亚州选举的候选人，而是和政治立场相同的基督教社会联盟结成同盟，而基督教社会联盟是一个纯粹的巴伐利亚政党。在许多问题上，基督教社会联盟有自己的主张，它在社会福利和农业政策这两个方面都极为保守。

令人好奇的是，将现代德国与1871年前德国的政治版图对比，从版图上消失的是其中最大的一块——普鲁士。在18世纪，腓特烈大帝领导下的普鲁士是在欧洲占主导地位的大国之一。尽管它先前曾被拿破仑击败并遭受屈辱，但布吕歇尔带领的普鲁士人在滑铁卢战役中打了胜仗。到19世纪时，普鲁士逐渐恢复了其影响力，先是成立北德联邦，最终通过1871年协议实际上接管了其他的德国州，组成了新的德意志帝国，普鲁士的霍亨索伦国王成了德国皇帝。尽管普鲁士在1871年时拥有60％的新德国人口，但时至今日却没有人自称是普鲁士人。除了因为“普鲁士”这个名字带有的军国主义和霸权主义气息，还因为前普鲁士的大片领土现在已属于波兰和波罗的海诸国，或者像前科尼斯堡那样已属于俄国。这可能反映了这样一个事实——普鲁士本身融合了众多地区的特征，因此很难拥有属于自己的唯一特征。

现在在柏林过着平静隐居生活的霍亨索伦家族成员并不是唯一在世的德国王室，巴伐利亚州的维特尔斯巴赫国王、萨克森州的维丁国王和汉诺威的韦尔夫王子都有后裔，这些后裔不时会出现在德国报纸的八卦专栏上面。从任何政治角度看，他们都已不再是公众人物，但他们的存在却提醒德国人，他们的祖先曾忠诚于一个与现在不同的国家。

所有这些并不意味着德国有任何分裂主义的倾向，或对不同的政治秩序抱有怀旧之情。恰恰相反，德国是当今欧洲所有大国中同质化最强的国家。在大多数德国人看来，统一的奇迹是支配其国家思想的主要因素。他们从历史经验出发，认为适应多重的政治联系并不是什么困难的事，既是巴伐利亚人又是德国人的感觉，比既是德国人又是欧洲人的感觉，更加容易让人接受。

从属于某个地区的关联性，不仅是德国历史的遗物，更重要的是，它们是德国现代治理所倚重的。胜利的西方盟国在第二次世界大战后，着手对它们占领的德国部分进行政治重建时，有意识地鼓励建立权力分散且不以过于强大的中央政府为基础的政治结构。这与直接参与起草新宪法的德国政治家们的本意是吻合的，特别是当时的科隆市长康拉德·阿登纳，他后来成了联邦德国的第一任总理。

结果，1949年浮现出的德国，曾经是，现在仍然是一个联邦共和国。它的组成实体是州。正是由各州的代表签署并批准了宪法，且根据各州的决定，使德国成了一个主权国家。

“州”一词既有国家的含义，也有州的含义。州的政府结构以及用来描述它们的术语，与主权国家的政府结构相似。每个州都有它的议会，议会成员选出一个由州长领导，并由全体部长组成的州政府。因此，它们类似于苏格兰、威尔士和北爱尔兰的政府，而不是英国郡议会的政府。

最初有11个州，但到了1952年时，3个州合并组成了巴登-符腾堡州，因此在接下来的38年中联邦共和国共有9个州。令人惊异的是，作为国家创始州之一的巴伐利亚从未正式批准宪法。为什么会这样？原因一直是隐晦不清的，但似乎也没有带来任何实质上的后果。在德国统一之后，尚不清楚还需要满足什么条件才能说服巴伐利亚改变主意。

民主德国在投票决定将自己并入联邦德国时，必须适应这样的结构。在那个时候，它并没有真正意义上的州议会（1950年后废除了以前的州议会，取而代之的是较小的地方行政单位，但这些机构没有真正的权力），因此，没有来自民主德国的州政府可以像初始的联邦德国联邦州那样来签署宪法。但是在决定统一之后，创建了6个原属于民主德国的州，即勃兰登堡州、梅克伦堡-前波美拉尼亚州、萨克森州、萨克森-安哈尔特州和图林根州。柏林本身也随之成为一个州，不再是拥有特殊四国控制地位的城市了。德国现在共有16个州，宪法本身以及它所规定的治理形式仍然保持不变。

德国宪法（德语为Grundgesetz，字面翻译为“基本法”）赋予了联邦中央政府某些权力。而没有在宪法中划定的权力，仍属于各州。权力分配的指导原则，是以公民作为个人直接受到影响的程度高低来判定的。例如当问题涉及健康、教育、文化和警务等与公民个人有直接关系的领域时，州政府将享有决定权。而在影响更为间接的地方，例如在外交、国防政策、边界控制、移民以及总体的经济和财政政策方面，则由联邦政府掌握权力。

即使在联邦政府负责的领域内，实际的行政工作通常还是由为州政府工作的官员来决定的。以税收为例，德国有国家征收的个人所得税和其他税种，但没有类似英国那样的国税局（即负责税收的国家机构），取而代之的是由各州征收税款，各州为征收税款拥有自己的税收服务，然后将钱从这些州转移到国库去。联邦财政部有一个很小的税收部门，负责处理政策方面的问题，但没有实际管辖权。

从理论上讲，联邦政府与各州之间的权限划分，应该意味着，立法要么是由联邦议院，即国民议会来实行，要么是由各州在各个州议会中来实行。然而宪法还规定，在联邦一级的决定影响到州的利益，特别是其财务利益的情况下，必须经由联邦州议会来批准有关立法。这对德国政治的运作方式产生了深远的影响。为了使立法生效，在大多数情况下，德国政府不仅需要获得德国联邦议院的批准——按照定义这仅需拥有多数席位——而且需要德国联邦参议院的批准，而它的政治结构与联邦议院可能会有所不同。

9月21日，德国总理默克尔在施特拉尔松德出席基民盟竞选集会。图/新华社

德国联邦参议院是一个议会，成员不是由直接选举或接受任命产生的，而是16个州政府的代表。各个州决定谁将被派去参加联邦参议院的会议。通常情况下，各州的州长将出席所有重要的会议，但州长们将在负责讨论主题的州政府部长陪同下前往。

每次举行州议院选举时，联邦议院的组成及其政治平衡都会发生变化。各州举行选举的时间不同，但是鉴于有16个州，而议会的任期通常为4年，因此平均每年会进行4次州的选举。

联邦参议院的投票是有权重的。人口最多的州有更多的决定权，而人口较少的州决定权会少一些。但是权重的计算与州的大小并不成比例。权重被划为4个等级，最大的州有6个投票权，最小的州的投票权是3个。因此，拥有1800万居民的北莱茵-威斯特法伦州有6票，而拥有663000居民的不来梅州只有3票，这是一个奇怪的模型。从逻辑上推理，可能会说要么各州平等，它们应该拥有同等的选票，就像美国不同大小的州都只能选举两名参议员一样。或者所有的公民都应被平等对待，投票权重应直接与人口统计的数字相对应。

德国联邦议院席次分布情况。

但是，大多数德国人对此似乎并无异议。尽管德国有过很多关于宪法问题的争论，但从未争论过是否要改变联邦参议院的投票制度。这也许可以解释，为什么德国从未在欧盟部长理事会中主张直接反映成员国人口规模的投票权重。

为了使法案草案成为法律，必须在德意志联邦参议院总共69张选票中获得35张赞成票。每个州在任何问题上如何投票都取决于该州政府的决定。如果州政府是不同政党的代表联盟执政（大多数州政府都是联盟执政），组成联盟时各方所签署的协议通常就会规定，联盟成员在联邦参议院投票时，不能达成协议该怎么办。在大多数情况下，这将意味着那个州会弃权。因此，要想在联邦参议院为任何有争议的事做出积极的决定都绝非易事。

正如美国总统自己所属的政党并不经常有好运气让议员占有多数的国会议席，德国也是如此，联邦议院中的多数与联邦参议院中的多数并不属于相同的政党。因此，联邦政府在确保立法通过时经常会面临挑战。有时可能需要玩弄某种政治手段，类似于在美国华盛顿经常发生的政治分肥。

德国前总理格哈德·施罗德。

某些总理会比其他人更擅长这一点。2000年夏天，由格哈德·施罗德领导的联邦政府由于在州选举中的一系列失败，失去了在联邦参议院的多数席位。但是，他致力于通过一项税收改革法案，这是在确保德国公共财政秩序并提高其经济竞争力的痛苦道路上迈出的第一步。主要的反对党基督教民主联盟在联邦议院中反对该法案草案，人们普遍认为，它们在联邦议院中拥有击败该法案的票数，可以阻止该法案成为法律。

但是，在即将举行联邦参议院关键会议的48小时内，施罗德给主要摇摆州的选举联盟领导人打了电话，可以说是收买了他们。他只需要获得3个或4个较小州的支持，而所有那些州都在德国的贫困地区。施罗德通过从联邦预算中为它们原本无法负担的项目提供财政支持一一说服了那些小州。要进行表决时，所有4个州都对基督教民主联盟的全国领导表示不满，并为那个法案投了赞成票。这让政治评论家们大感惊讶，这确实是一次了不起的、完全合法的政治游戏。

后来我问施罗德，他如何能确定那些小州会投票支持他。他笑着说他是很自信的，他在下萨克森州担任州长期间，就在联邦参议院和那些人相处得很熟了，完全能够理解什么对他们自己的州是最重要的。

这种成功的政治手腕很少见。通常，各州的投票不是根据影响自己州的具体问题来决定的，而是根据组成政府的全国性政党的政治立场而进行的。这通常就可能意味着联邦议院和联邦参议院会陷入僵局。在赫尔穆特·科尔政府的最后几年里，当时在联邦参议院中占有多数席位的社会民主党所领导的各州采取了所谓的“封锁政策”，系统地否决了联邦政府试图对福利州进行改革的所有尝试（公认的尝试性措施）。他们是在社民党的全国领导人，尤其是当时的主席奥斯卡·拉封丹的压力下这样做的。他想将科尔当局描绘成恶毒无能的政府，而社民党则是劳工阶级来之不易的权利捍卫者。这种策略严重损害了德国的长期经济利益，但很可能帮助社民党赢得了1998年的联邦议院选举。拉封丹之所以能够在联邦参议院保持与社民党立场一致，很大程度上是因为他曾担任过萨尔州州长，早就是联邦参议院的成员。这反过来也说明了德国政治力量基本盘的真正所在。

“那个女孩”叫默克尔

如果差一点就成功的基督教民主联盟候选人埃德蒙·斯托伯在2002年成为联邦总理的话，那么在他的职业生涯中，他将第一次成为联邦议院的成员。如果社会民主党候选人弗兰克-瓦尔特·施泰因迈尔在2009年获得成功的话，或者是社会民主党候选人佩尔·施泰因布吕克在2013年获得成功的话，情况也是如此。

对所有在英国政治传统中长大的人来说，从未担任过下议院议员就当选首相是异乎寻常的（尽管有首相亚历克·道格拉斯-霍姆的先例）。但是对德国人来说，这并不奇怪。这只是一个无关紧要的细节，就像左撇子一样。与英国的下议院不同，联邦议院不是德国政治生活的重心。

直到安格拉·默克尔到来之前，所有的德国总理都曾担任过州长，或者至少都曾是地方上的著名政治家。康拉德·阿登纳曾任科隆市长，路德维希·艾哈德曾任巴伐利亚州的经济部部长，库尔特·格奥尔格·基辛格曾任巴登-符腾堡州州长，威利·勃兰特曾任柏林市长，赫尔穆特·施密特曾任汉堡市内政部部长，赫尔穆特·科尔曾任莱茵兰-普法尔茨州的州长，格哈德·施罗德曾任下萨克森州的州长。

他们中只有三人——艾哈德、勃兰特和施密特，曾经在联邦政府中担任部长。他们都是从成为地方政客开始启动自己的职业生涯的，一路走来取得了关键性的突破，并最终获得成功和认可。正是由于在地方上广为人知，最后他们才在全国范围内广为人知。

总理候选人也是如此。斯托伯在2002年时担任巴伐利亚州的州长，而在1998年格哈德·施罗德获胜之前，由社会民主党提名出来挑战赫尔穆特·科尔的前三位候选人都曾担任过州长：1987年北莱茵-威斯特法伦州的州长约翰内斯·劳、1990年萨尔州的州长奥斯卡·拉封丹，和1994年莱茵兰-普法尔茨州的州长鲁道夫·沙普。在这方面，德国的政治与美国的政治相似。与前参议员或国会议员相比，当过州长的美国总统人数要多得多。

担任州长不仅是跃向总理职位的潜在跳板，也是通往联邦高级部长办公室的一条途径。在格哈德·施罗德内阁中任职的25位部长中，有7位是前州长。相比之下，他的其他部长中只有一两个是联邦议院的长期成员，他们凭借在那里的表现而赢得政治上的地位。安格拉·默克尔当政期间情况有所不同，她没当过州长，也从未在州政府任职，她的内阁中也没有当过州长的人。

默克尔。图/IC photo

安格拉·默克尔在许多方面都是一位不寻常的总理。不只因为她是女人，而且是“出身于民主德国的人”，她还是一位新教徒，一位离过婚的物理学家。作为以往一直由传统家庭出身的、信奉天主教的律师或历史学家主持的政党的领导人，她的背景是一种非常独特的组合。她出任总理时刚满51岁，是有史以来最年轻的总理。最重要的是，她成为党的领导者的方式很不寻常，她以与玛格丽特·撒切尔相同的方式做到这一点——在竞争对手缺乏勇气的情况下向现任者挑战。1976年时，撒切尔夫人（就像安格拉·默克尔一样，因为不守规矩，也是一位圈外者，她嫁给了一位离过婚的人，是化学专业的毕业生）反对爱德华·希思担任保守党的领袖，而她的保守党同事们因为忠诚或者惯性而受到束缚，不想那样做。她曾任过教育部部长，但从未担任过重要的国家公职。她在党内并不特别受欢迎，那儿有很多穿着正装的男士，例如威利·怀特劳，被认为是首相职位更自然的候选人。但是，撒切尔夫人通过自己的方式抓住主动权，最终将他们都送走了。

安格拉·默克尔曾在赫尔穆特·科尔的内阁中担任环境部部长，科尔曾以保护人的口吻称她为“那个女孩”。她被视为有能力的表现者，但不是政治明星。在2000年时，她成为基民盟的秘书长，那是一个重要的组织职位，但从传统意义上来说，并不是一个自然而然的跳板。

默克尔（左）和德国前总理赫尔穆特·科尔。

她在2002年时抓住了自己的时机，当时基民盟被财务丑闻所困扰，它涉及来自匿名捐助者的装有现金捐款的棕色信封。安格拉·默克尔强烈反对容忍这种行为的制度，并呼吁进行改革，这最终导致了沃尔夫冈·朔伊布勒的辞职。沃尔夫冈·朔伊布勒是继科尔之后担任党主席的，曾亲手接受了一个这样的信封。安格拉·默克尔将自己送上了第一线，出马担任代理党主席，并在没有竞争对手的情况下，在之后的一次特别党代会上当选为党的主席。她受到了大众的欢迎，而那些自认为更适合这份工作的地方党棍们（德国的正装男士）则陷入了困境。10多年后，他们中的一些人仍然不能完全接受她是党的领导人。她没有官僚习气，没有长期参与党内事务，也不熟悉党内斗争的怪癖和弱点。而人们对大多数基民盟和社民党的政党领导人的预期，就是他们都会那样做，赫尔穆特·科尔是一个典型的例子。

在默克尔成为党的领袖之后不久，我曾和她共进午餐。她坦率地承认她与前任们是完全不同的，她的当选让党内的传统主义者极为震惊。她指出，在他们中的许多人看来，她的民主德国和新教徒的背景可能比她的性别更令人困扰。

她的好奇心也给人留下了深刻的印象。她问了我很多有关英国政治体系运作，英国大臣在自己选区度过的时间，以及总理与后座议员之间的关系等问题。我感觉到她正在准备担任党的领导职位，也为自己在参与国际事务时需扮演的角色做准备，所以她很乐意利用随心所欲的午餐时间来获得一些有关信息。说联邦议院不是德国政治生活的重心，并不是要降低其作用或重要性。德国政府和德国总理必须在联邦议院的支持下就任与留任，而联邦参议院对此是不发挥任何作用的。

但是，这不是通往政治权力的唯一途径。德国联邦政府的部长不必是联邦议院的议员，而联邦总理也是如此。联邦大选之前的惯例是，各主要政党宣布谁是总理候选人，并由该候选人竞选联邦议院议员。然而，如果出于某种原因需要在两次选举之间任命新的总理，那么就有可能从联邦议院之外选拔一个人。1966年时，库尔特·格奥尔格·基辛格就是以这种方式当选为总理的，当时他担任巴登-符腾堡州的州长。

联邦政府的每个部委至少都有一名议会国务秘书——一名初级部长，他是当选的联邦议院议员。否则，将由组成联盟的各方来任命他们所选择的人。以前没有政治经验的部长很少见（尽管不是没有），但是可以通过在州政府或州议会，以及联邦政府的其他各级行政部门的工作历练中，有效地获得这种政治经验。

因此，如果你是一位在政治上雄心勃勃的德国年轻人，梦想有一天成为自己国家的领导人，那么你很可能不会想到去你的国民议会中担任议员。你更有可能会首先考虑在地方的政治事务中开始职业生涯，并尝试在那里建立起政治基础。