文/ 天津大学马寅初经济学院创院院长、卓越教授，国家能源、环境和产业经济研究院院长张中祥
2020年9月22日，习近平主席在第75届联合国大会一般性辩论上宣布中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。10月24日发布的《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》,在中央层面对碳达峰碳中和这项重大工作进行系统谋划和总体部署，进一步明确总体要求,提出了构建绿色低碳循环发展经济体系、提升能源利用效率、提高非化石能源消费比重、降低二氧化碳排放水平、提升生态系统碳汇能力等五个方面主要目标。党中央、国务院印发的意见，作为“1”，在碳达峰碳中和“1+N”政策体系中发挥统领作用；“N”则包括能源、工业、交通、新型基础设施、建筑等重点行业和领域碳达峰实施方案，以及支持“双碳”相关政策体系和保障措施等保障方案。作为“1+N”政策体系的纲领性文件，《意见》的发布不仅为后续配套性政策实施细则的落地奠定了基础，而且对中国更加坚定地贯彻新发展理念，构建新发展格局，推进产业转型和升级，走上绿色、低碳、循环的发展路径，完成碳达峰碳中和这一艰巨任务具有重大意义。
首次公布实现碳达峰碳中和具体目标
对于中国来讲，能源消费排放的二氧化碳一年超过一百亿吨，碳汇一年也就吸收十亿吨。中国需要把温室气体排放总量降到至少比现在的排放总量低一个数量级，才可能依靠碳汇和碳捕集与封存技术把温室气体排放抵消掉,实现碳中和。中国承诺实现从碳达峰到碳中和仅有大约30年时间，远远短于发达国家所用时间。因此，中国不仅需要付出艰苦努力，而且因为时间紧迫、任务艰巨，一定要把准时间表和路线图，找准主攻方向，避免走弯路、入误区。立足于中国发展阶段和国情实际，《意见》明确了主要时间节点的具体目标：
到2025年，绿色低碳循环发展经济体系初步形成，重点行业能源利用率大幅提升，单位国内生产总值二氧化碳排放比2020年下降18%，非化石能源消费比重达到20%左右，为实现碳达峰、碳中和奠定坚实基础。
到2030年，经济社会发展全面绿色转型取得显著成效，重点耗能行业能源利用效率达到国际先进水平。单位国内生产总值能耗大幅下降，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65%以上，非化石能源消费比重达到25%左右。二氧化碳排放量达到峰值并实现稳中有降。
到2060年，绿色低碳循环发展的经济体系和清洁低碳安全高效的能源体系全面建立，能源利用效率达到国际先进水平，非化石能源消费比重达到80%以上，碳中和目标顺利实现。
有助于推进各地区编制“1+N”政策体系和实施方案，因地施策、有序达峰
实现“双碳”目标要求中国经济和能源结构需要以前所未有的力度向低碳化无碳化深度调整。在国家已明确2030前碳达峰，无论是发达地区，还是不发达地区，“十四五”都是碳达峰的关键期、窗口期，要充分认识到碳达峰不是攀高峰，碳达峰与碳中和是紧密关联的两个阶段，此快彼快、此低彼易、此缓彼难。已有2060年前实现碳中和的承诺下，早谋划早作为早主动，达峰峰值低而且早，后期减排压力就小、回旋余地就大、付出成本也低。
然而不少地方出现了不切实际的运动式“减碳”的过度行动。有些地方抓紧甚至盲目安排高耗能高排放项目，冲高碳排放峰值，为今后当地发展预留排放空间。也有一些地方抢跑、运动式“减碳”，砍掉一些按照发展阶段本可继续运行的项目或产能，造成本可避免的产能短缺。最近全国不少地方出现的“拉闸限电”部分原因就是与攀高峰和抢跑这种不实事求是的做法有关。
重点排放行业是碳达峰碳中和工作的重要抓手。《意见》在中央层面对碳达峰碳中和这项重大工作进行系统谋划和总体部署，有助于各地加快编制“双碳”工作实施意见、2030年前碳达峰行动方案，制定能源、钢铁、有色金属、石化化工、建材、交通、建筑等行业和领域碳达峰实施方案，完善支持“双碳”相关政策体系和保障措施，统筹推进节能减排降碳和宏观经济社会发展，平衡好发展与降碳、整体与局部、短期与中长期关系，因地施策，有序达峰。
碳市场机制是推进碳达峰碳中和工作的关键引擎
实现碳达峰、碳中和目标需要巨量投资，迫切需要加快推进绿色金融和全国碳排放交易市场建设，引导资源合理配置，撬动资源向绿色低碳项目倾斜，推动绿色低碳发展。《意见》提出，加快建设完善全国碳排放权交易市场，逐步扩大市场覆盖范围，丰富交易品种和交易方式。这为碳市场的进一步完善和扩大指明了方向。
自国家“十一五”规划中首次提出节能目标以来已过去的三个五年规划，两个五年规划就没有完成国家制定的节能目标。即使完成的部分，主要也是靠行政手段，高效但没有效率。2013年在七个省市启动的碳排放交易试点就是通过市场手段把外部效应内部化，更有效率来做这个事情。七个省市启动了碳排放交易试点的设计、运行和履约为试点向全国碳排放交易体系推进提供了有价值的参考，但各试点碳市场成交规模较小，流动性严重不足，碳价偏低，严重影响对节能减排和绿色投资的激励。2021年7月16日，全国碳市场交易系统实现线上首单交易。从全国碳排放交易体系覆盖的碳排放量看，全球最大的，远远大于2021年欧盟碳排放交易的碳配额总量，但这并不是一般商业意义上按交易总额讲的最大市场。按交易总额讲，中国离世界最大的碳市场欧盟还很远。
钢铁、水泥行业既是国民经济中重要的基础产业，但同样也是碳排放大户，钢铁、水泥行业的碳排放分别占全国碳排放总量的15%和13.5%，因此这两个行业是实现“双碳”目标的重点碳减排行业。目前，全国碳交易目前仅包括电力行业，建议钢铁、水泥行业第二批优先纳入全国碳市场。针对欧盟委员会提出欧盟绿色新政中防止碳泄漏的碳边境调节机制提案，可把欧盟碳边境调节机制覆盖的行业作为优先考虑的部门，逐步覆盖其他高能耗行业。从国家的角度讲，应充分利用全国碳市场建设的机会，推进电力价格机制改革，让电价反映市场供需及碳减排成本，形成电价与碳价有机融合的价格体系，促进碳市场和电力市场协同发展。
（本文系国家自然科学基金委重大项目“绿色低碳发展转型中的关键管理科学问题与政策研究”的阶段性成果，项目批准号：71690243）。
编辑 陈莉 校对 柳宝庆
