商务部近日发布《跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）》（2024年版）和《自由贸易试验区跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）》（2024年版），自2024年4月21日起施行。

商务部服贸司、自贸区港司负责人表示，全国版和自贸试验区版跨境服务贸易特别管理措施的实施，标志着首次在全国对跨境服务贸易建立负面清单管理模式，形成跨境服务贸易梯度开放体系。

两个版本的服务对象有何差异？这将给我国对接国际高标准经贸规则、推进制度型开放带来哪些影响？从正面清单到负面清单，我国持续推进制度型开放呈现出哪些变化和特点？新京报记者专访商务部研究院数字贸易所所长叶欣。

商务部研究院数字贸易所所长叶欣。受访者供图

全国范围内实现服务贸易4种模式负面清单全覆盖

新京报：全国版跨境服务贸易负面清单首次发布，有什么特点？在全国范围对跨境服务贸易建立负面清单管理制度有何意义？

叶欣：此次全国版跨境服务贸易负面清单的出台，是在2021年海南自贸港版跨境服务贸易负面清单试点基础上形成，具有三个特点。

首先是开放力度大。全国版跨境服务贸易负面清单共71条特别管理措施，比海南自贸港版多了4个条目。包括境外个人不得申请参加拍卖师执业资格考试（第5条）；外国船舶检验机构未在中国设立验船公司，不得派员或雇员在中国境内开展船舶检验活动，在中国境内所签发的证书、报告等文书无效（第10条）；在中国境外设立的经营主体，以及境外个人，不得从事报关业务（第46条）；境外个人不得申请执业兽医资格考试、注册或者备案（第60条）。

也就是说，比起最高开放形态的自由贸易港，对境外服务提供者在全国范围内以跨境方式提供服务，仅多了上述4条特别管理措施，可见此次全国版跨境服务贸易负面清单开放力度之大。

其次，透明度高。全国版跨境服务贸易负面清单所列的特别管理措施依据现行法律法规、规章等规定，列出跨境服务贸易领域对境外服务和服务提供者采取的，在国民待遇、市场准入、当地存在以及金融服务跨境贸易等方面的特别管理措施，充分涵盖跨境交付、境外消费、自然人移动等三种服务提供模式。对列入全国版跨境服务贸易负面清单的非禁止性领域服务，由各部门按照相应法律法规规定实施管理；在全国版跨境服务贸易负面清单以外领域，则按照境内外服务及服务提供者待遇一致的原则实施管理，对境内外服务提供者在跨境服务贸易方面一视同仁、平等准入。

三是风险可控性较强。全国版跨境服务贸易负面清单中的特别管理措施充分考虑了重大安全风险，在信息、金融、法律、文化等敏感领域，都对相关措施进行了详尽规定。在特别管理措施之外，进行了兜底性说明，强调未列出的与国家安全、公共秩序、金融审慎、社会服务、生物资源、人文社科研发、文化新业态、文物保护、航空业务权、移民和就业措施以及政府行使职能等相关措施，按照现行规定执行，在扩大开放中切实维护国家安全和社会安全。

我认为，在全国范围对跨境服务贸易建立负面清单管理制度，意义重大，无论是更好推进服务贸易自由化，还是提升整体开放水平、服务构建新发展格局等都具有重要意义。尤其是这意味着在全国范围内历史性地实现了服务贸易4种模式负面清单全覆盖。

世界贸易组织（WTO）将服务贸易分为4种模式，分别为跨境交付、境外消费、商业存在以及自然人移动。其中，商业存在是境外服务提供者在中国设立企业为中国企业或个人提供服务，属于外商投资，由外资准入负面清单对相关内容作出规定。2016年，全国人大修改有关法律法规，将外商投资负面清单管理模式从自贸试验区扩展至全国，在全国范围内对商业存在以负面清单方式进行管理。但服务贸易其他3种模式，当时仍是正面清单方式，散落在各个具体领域的准入措施中。此次全国版跨境服务贸易负面清单的出台，意味着服务贸易负面清单管理模式在全国范围内全部成型。

新京报：2021年，我国发布了跨境服务贸易领域首张负面清单（海南版清单），清单实施以来，取得了哪些开放成效？为此次发布的《自由贸易试验区跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）》奠定了哪些基础？

叶欣：2021年海南自贸港跨境服务贸易负面清单发布后，在交通运输、金融、专业服务等多个领域作出水平较高的开放安排，超过入世承诺，高于我国已经生效的主要自贸协定相应领域的开放水平，带动海南服务贸易实现快速发展。海南服务贸易额从2021年的288亿元跃升至2023年458亿元，年均增速高达26.11%。

具体来看，海南自贸港已在交通运输、金融、法律服务、船舶检验、自然人职业资格等多个领域取得实际开放成效，推动海南自贸港服务贸易自由化便利化水平不断提升。例如，在交通运输领域，已有12艘境外游艇自由进出海南口岸，不再向当地引航机构申请引航；在金融领域，境外个人在海南已开立21个证券账户，主要来自美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、韩国等国家以及我国港澳台地区；在法律服务领域，澳大利亚邱氏律师事务所驻海口代表处业务，从担任政府兼职法律顾问向提供外国法律咨询拓展；在船舶检验领域，境外验船机构中，已有越南船级社、挪威船级社、美国船级社、法国船级社在海南开展业务；在自然人职业资格领域，已有境外个人申请参加执业兽医等资格考试。海南自贸港的跨境服务贸易的这些成效，为《自由贸易试验区跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）》的发布做好了压力测试，使海南自贸港版跨境服务贸易负面清单的绝大部分开放措施在自贸试验区也同样适用。

有助于形成更加开放和自由的服务贸易市场

新京报：全国版和自贸试验区版跨境服务贸易特别管理措施的发布，标志着我国已形成跨境服务贸易梯度开放体系。两个版本的服务对象有何差异？这将给我国对接国际高标准经贸规则、推进制度型开放带来哪些影响？

叶欣：全国版和自贸试验区版跨境服务贸易负面清单的适用范围不同。全国版跨境服务贸易负面清单适用于全国所有地区，特别管理措施对境外服务提供者以跨境方式提供的服务都适用。自贸试验区版跨境服务贸易负面清单所列出的特别管理措施仅适用于各自贸试验区，地域范围是各自贸试验区总体方案规定的四至范围内，除了类似第7条明确“香港个人注册成为引航员在深圳大鹏湾水域工作除外”，这样对适用情况作出例外说明的，其他特别管理措施都只适用于境外服务提供者向自贸试验区内的经营主体及个人提供服务。

由于服务对象存在差异，两个版本在开放程度上也有所不同。相较全国版，自贸试验区版除少了全国版的第5条、第46条和第60条3个条目外，另有5个条目开放度高于全国版。比如，自贸试验区取消了境外个人从事证券投资咨询业务、期货交易咨询业务的限制；允许在自贸试验区内就业的境外个人申请开立证券账户或期货账户；取消了房地产估价师、注册城乡规划师、勘察设计注册工程师、注册监理工程师等4项资格考试限制。全国版第57条明确，“中外合作制作的电视剧主创人员（编剧、制片人、导演、主要演员）中中方人员不得少于三分之一”，自贸试验区将这一比例要求降低至不少于25%。

两个版本的差异源于自贸试验区的核心要求。自贸试验区不是政策洼地，而是制度高地，不是摆设盆景，而是培育苗圃，是进一步扩大对外开放、打造中国经济“升级版”最为重要的试验田之一。力争取得更多可复制推广的制度创新成果这一核心要求，是自贸试验区作为一项重大的国家战略举措的关键所在，是自贸试验区与经济特区、经开区、高新区、海关特殊监管区等的主要区别。

正如自贸试验区不断缩减外资准入负面清单，并滚动将已试验成熟的领域纳入全国版外资准入负面清单，跨境服务贸易负面清单在自贸试验区开放水平更高，也将有效发挥自贸试验区先行先试作用，进行压力测试，有助于形成更加开放和自由的服务贸易市场，为对接CPTPP（全面与进步跨太平洋伙伴关系协定）等国际高标准经贸规则积累经验，为深入推进高水平制度型开放，发挥好改革开放排头兵的示范引领作用。

制度型开放从适应追赶规则向对接引领规则转变

新京报：从正面清单到负面清单，我国持续推进制度型开放呈现出哪些变化和特点？

叶欣：“制度型开放”首次提出是在2018年中央经济工作会议，当时的提法是“推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变”。随后，在党的十九届四中全会、党的二十大等重要会议上多次被提及，并进一步明确为“持续深化商品和要素流动型开放，稳步拓展规则、规制、管理、标准等制度型开放”。“制度型开放”的提出，标志着我国对外开放向制度层面纵深推进，进入了以制度型开放为主的新阶段，这是当前高水平开放的鲜明特征。

在实践层面，党的十八大以来，我国依托自贸试验区等高水平开放平台开展了制度型开放的相关探索。2012年，习近平总书记在广东省考察工作时便提出：“对看得还不那么准、又必须取得突破的改革，可以先进行试点，摸着石头过河，尊重实践、尊重创造，鼓励大胆探索、勇于开拓，在实践中开创新路，取得经验后再推开。”2013年，党的十八届三中全会上，党中央决定探索实施“准入前国民待遇加负面清单”的管理模式，并在自贸试验区先行探索，正是推进制度型开放的生动实践。

正面清单和负面清单虽然只有一字之差，但背后体现了完全不同的制度运行逻辑，不仅要求对哪些领域不能开放具有精准的判断力，更要求对清单之外的领域构建起完善的制度体系。

因此，从正面清单到负面清单，体现了我国制度型开放的四个特征：

首先，从边境向边境内措施延伸，负面清单需要破除各种清单外的隐形壁垒，需要关注国内相应政策和制度的调整，在清理国内不合理、不相容的法律法规基础上，形成较为完善的制度体系和监管模式。

其次，从局部试点向全方位改革推进。随着负面清单的推进，一、二、三产业的全产业链、价值链和供应链都会受到影响，政府、企业、社会组织都会涉及在内，相关改革开放更具有根本性和全面性。

再次，从碎片化向系统性转变。负面清单增加条目易承受较大舆论压力，需要对开放有系统化谋划和顶层设计，对相关制度进行系统性、整体性、协同性的设计。

最后，从适应追赶规则向对接引领规则转变。美欧日等发达国家的负面清单属于国际法意义上的负面清单，是与其他国家通过谈判签署的协定的一部分，我国的负面清单则是面向全球所有国家和地区，本身就是对负面清单制度的重大创新。

新京报记者 陈琳

编辑 白爽 校对 刘军