城市功能定位关涉“一个城市要成为什么样子”这一根本问题，是城市发展的灵魂所系、方向所在，直接关乎城市使命担当与长远发展全局。北京作为伟大社会主义祖国的首都、迈向中华民族伟大复兴的大国首都，其规划建设始终是事关党和国家工作大局的战略大事，是“国之大者”。

深刻把握“都”与“城”的丰富内涵及其辩证统一关系

在汉语里，“都”与“城”关系密切而又有所不同。《说文》曰：“有先君之旧宗庙曰都”，这里揭示“都”的本义是指有先君宗庙的城邑。“都”后来演化出其政治核心义，表述为国都、首都，指国家的最高政权所在地。“都”也用于指称大城市、都市，体现其规模意义；或用于动词，指建都、定都，如“秦徙都咸阳”。“城”的本义是指城墙，即防御高墙，内城为城，外城为郭，引申出城墙以内的区域、城市、城邑，与“乡”相对；其动词意义则指筑城、建城，如“城彼朔方”。“都”与“城”常连用为“都城”，与政治、聚居、防御相关。在本义上，“都”是有宗庙的政治中心城邑，而“城”则指防御用的城墙或墙内区域。可见，在等级或属性方面，“都”偏政治等级、规模、宗庙属性，而“城”偏物理形态、防御功能，有墙即城；在范围方面，都一定是城即有墙的聚居区，但城未必是都，普通小城不能称都。在现代，“都”多用于指称首都、大都市、特定称号，如“魔都”“花都”，而“城”则泛指所有城市、城墙、城区，如“县城”“古城”“城区”等。

“都”是首都的根本属性，是北京区别于全国其他各个城市的核心标识，是首都一切工作的出发点和落脚点。“都”的核心使命就是全面承载“四个中心”核心功能，始终把服务党和国家工作大局摆在首位，全力保障中央政务活动安全高效运行，传承弘扬中华优秀传统文化、革命文化和社会主义先进文化，服务国家对外开放和大国外交，引领全国科技创新、支撑科技强国建设。“都”彰显的是政治性、战略性、全局性，决定着首都发展的根本方向、价值取向与工作重心，是首都北京发展的灵魂所在。

“城”是首都的载体依托，是北京作为超大城市有序运行、民生保障、可持续发展的基础支撑。“城”的核心功能体现为城市空间优化、产业布局调整、基础设施完善、公共服务供给、生态环境提升、城市精细化治理等方方面面，直接关系两千多万首都市民的美好生活向往，关系城市安全有序运行，关系社会和谐稳定大局。“城”彰显的是基础性、支撑性、宜居性，是“都”的核心功能有效发挥、充分落地的物质基础和现实保障。

“都”与“城”是北京的一体两面，二者之间相辅相成、辩证统一、有机融合，二者不可割裂，更不可对立。“都”引领“城”，首都功能定位决定北京城市发展的重点任务、资源配置与发展路径；“城”保障“都”，超大城市治理水平、宜居环境质量、综合承载能力，直接决定首都北京功能发挥的成效。离开“都”的引领，北京城市发展就会偏离首都职责使命；离开“城”的支撑，北京的首都功能就会失去依托、难以落地。新时代正确处理“都”与“城”的关系本质上就是坚持以首都功能为统领，做到以都定城、以城辅都、都城协同、融合共进，从而实现国家战略使命与城市民生发展的高度统一。

在伟大新征程上以系统思维正确处理“都”与“城”的关系

立足全面建设社会主义现代化国家新征程，紧扣“怎样建设首都”的实践课题，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢牢把握“四个中心”功能定位，以系统观念统筹谋划、精准施策，推动“都”的功能与“城”的发展深度融合、协同共进。

坚持以“都”为统领，全力做强首都的功能。要始终把政治中心服务保障放在首要位置，优化政务空间布局，全力保障中央党政军领导机关高效开展工作，筑牢首都政治安全屏障。深耕全国文化中心建设是落实习近平文化思想的生动实践，要擦亮北京这座历史文化名城金名片，大力培育和践行社会主义核心价值观，稳步提升国家文化软实力。高标准建设国际交往中心是践行习近平外交思想的具体体现，要完善国际交往设施，服务国家大国外交。加快建设国际科技创新中心是贯彻习近平经济思想、推动高质量发展的战略举措，要聚焦原始创新和关键核心技术攻关，努力打造世界主要科学中心和创新高地。

坚持以“城”为支撑，夯实首都功能的实现基础。要紧扣国际一流的和谐宜居之都建设目标，持续提升北京作为超大城市的精细化治理水平，统筹好生态环境治理、交通拥堵纾解、老旧小区改造、智慧城市建设，不断优化教育、医疗、养老等公共服务均衡供给，切实解决群众急难愁盼问题，以高品质城市空间、高效率城市运行，为首都北京功能的充分发挥筑牢坚实根基。

坚持疏解提升协同，优化都城功能空间布局。牢牢扭住疏解非首都功能这个“牛鼻子”，坚持控增量、疏存量双向发力，有序退出不符合首都功能的业态，为核心功能集聚腾出空间。正确把握“舍”与“得”的辩证关系，在减量瘦身中实现提质增效，推动城市结构与首都功能高度适配。

坚持“一体两翼”联动，在建设好两翼中深化都城关系协调。建设好北京城市副中心、高标准支持雄安新区建设，既是落实习近平总书记对首都功能定位的战略部署，也是处理好“都”与“城”关系的生动实践与具体体现。要全力推进北京城市副中心高质量发展，完善城市配套、提升功能品质，有序承接中心城区功能和人口疏解，实现主副呼应、协同发展；同时也要全力支持河北雄安新区建设，主动加强对接协作，共同打造非首都功能疏解集中承载地。通过两翼齐飞、区域协同，在更大范围内统筹都城功能布局，有效破解空间资源约束，持续提升首都整体发展能级，让“都”的功能更聚焦、“城”的支撑更有力。

尤其要坚持首善标准不动摇，提升首都治理现代化水平。要始终以最高标准、最严要求推进首都规划建设和治理，切实维护首都规划的严肃性和权威性，坚持一张蓝图干到底。要统筹发展和安全，筑牢首都安全防线，提升首都北京的城市韧性，完善共建共治共享的城市治理体系，以高效能治理保障高水平首都功能发挥、高质量城市发展。

（作者为北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员、北京外国语大学国际新闻与传播学院教授）